Doppik - eine Zwischenbilanz

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Finanznot in den Rathäusern -die Lücke zwischen Einnahmen und Ausgaben der Kommunen in Deutschland lag 2010 bei 7,7 Milliarden Euro. Dieter Schütz, pixelio.de

Dem einen oder anderen Leser mag der folgende Fall bekannt vorkommen: angeregt durch ein Gespräch mit Bewohnern seines Wahlbezirkes äußert ein Mitglied des Gemeinderates den Wunsch, in einem in den letzten Jahren neu entwickelten Wohngebiet einen Spielplatz einzurichten. In der Siedlung leben bereits jetzt einige Kinder, die eine solche Einrichtung jedoch bisher vermissen. Außerdem soll das Gebiet gerade für junge Familien noch attraktiver werden.

Die Eltern der dort lebenden Kinder haben in Aussicht gestellt, sich im Rahmen einer Spende finanziell an der Errichtung des Spielplatzes zu beteiligen. Sie könnten sich außerdem vorstellen, tatkräftig bei den notwendigen baulichen Maßnahmen mitzuwirken. Die Politiker sind sich einig, so ein freiwilliges Engagement darf die Gemeinde nicht ausschlagen. Eine Prüfung der Kämmerei ergibt, dass der aktuelle Haushalt die zusätzlich erforderlichen Mittel hergeben würde. Der Beschluss ist schnell gefällt und in Rekordzeit wird ein kleiner Spielplatz eingerichtet. Nach einer feierlichen Eröffnung durch die Bürgermeisterin nehmen die Kinder "ihren" Spielplatz in Besitz, was der regionalen Presse einen Artikel mit Bild wert ist.

Doch schon im übernächsten Jahr bietet der Spielplatz ein trauriges Bild. Die Müllkörbe quellen über, am Schaukelgestell hängt nur noch ein einzelnes ausgefranstes Seil, die Bank ist mit Farbe beschmiert und auf den Kletterturm kommt nur, wer sich die morsche Leiter hinauf traut. Kinder sind keine zu sehen. Die größeren spielen mittlerweile lieber Fußball oder fahren Rad, bei den kleineren haben die Eltern Angst, dass diese sich auf dem Spielplatz verletzen könnten.

Im Gemeinderat findet man keine Lösung, wie die Unterhaltung und die längst fällige Wartung der Spielgeräte finanziert werden sollen ...


63 Prozent der Städte und Gemeinden mit mehr als 50 000 Einwohnern haben bereits auf die Doppik umgestellt. Foto: Florentine, pixelio.de

Das Beispiel mag überzeichnet sein, aber viele Kommunen stehen vor solchen oder ähnlichen Problemen. Verschiedene Quellen, aus denen Aussagen über die kommunale Finanzsituation gezogen werden können, zum Beispiel die Vierteljährliche Kassenstatistik des Statistischen Bundesamtes oder das KfW Kommunalpanel 2010 zeigen, wie prekär deren Haushaltslage tatsächlich ist. Zwar erholen sich die Einnahmen nach einem deutlichen Einbruch im Jahr 2009 langsam wieder. Die Ausgaben der Kommunen steigen gleichzeitig aber weiter überproportional an. Das von den kommunalen Spitzenverbänden für das Jahr 2010 erwartete kommunale Rekorddefizit in Höhe von mehr als zehn Milliarden Euro ist zwar nicht eingetreten. Die Lücke zwischen Einnahmen und Ausgaben lag 2010 bei 7,7 Milliarden Euro. Trotzdem sind viele Gemeinden finanziell kaum noch handlungsfähig und sehen die Wahrnehmung ihres Gemeinwohlauftrags gefährdet. Die Finanzsituation der Kommunen hat sich allerdings bereits lange vor der weltweiten Finanz- und Wirtschaftskrise erheblich verschlechtert. Die Schere zwischen finanzstarken und finanzschwachen Kommunen geht dabei seit Jahren immer weiter auf. Das starke Wachstum der Kassenkredite ist ein Hinweis auf diese Entwicklung. Allein vom Ende des ersten Quartals 2009 bis zum Ende des ersten Quartals 2010 ist der Kassenkreditbestand der Kommunen um 5,5 Milliarden Euro gestiegen. Dies ist eine Steigerung um mehr als 17 Prozent innerhalb eines Jahres. 2011 hat sich dieser Trend fortgesetzt.

Vor diesem Hintergrund entsteht in den Städten und Gemeinden ein erheblicher Konsolidierungsdruck. Es wird gespart, wo es irgendwie geht. Die Betonung liegt dabei aber zu oft auf "irgendwie". Dabei ist vielen Verantwortlichen in den Kommunen klar, dass nicht am falschen Ende gespart werden darf. Langfristige Einsparungen werden oft sogar erst dann möglich, wenn kurzfristig noch einmal Geld in die Hand genommen und sinnvoll investiert wird.


Doppik ermöglicht zielgerichteten Einsatz knapper Mittel

Die Doppik hat das Potenzial, den Kommunen wichtige Steuerungsinformationen für einen solchen zielgerichteten Einsatz knapper Mittel zu liefern. Sie macht den tatsächlichen Ressourcenverzehr einer Investitionsmaßnahme transparent und zeigt die Auswirkungen auf den kommunalen Haushalt. Die Informationen der Doppik unterstützen beim Vergleich mehrerer Alternativen und sind eine wichtige Argumentationsgrundlage im politischen Diskurs. Durch die Darstellung der finanziellen Parameter einer geplanten Maßnahme bildet die Doppik eine wichtige Ergänzung zu einer rein fachbezogenen Nutzenabwägung.

Allerdings wird das neue kommunale Rechnungswesen noch längst nicht in allen Kommunen eingesetzt. Während in Nordrhein-Westfalen bereits zum 1. Januar 2009 alle Kommunen auf das doppische Rechnungswesen umgestellt hatten, haben die Städte und Gemeinden in anderen Bundesländern gerade erst mit der Einführung der Doppik begonnen.

Der tatsächliche Umsetzungsstand kann basierend auf den Ergebnissen des KfW-Kommunalpanels 2010 beurteilt werden. Insgesamt haben 30 Prozent der befragten Kommunen (gegenüber 22 Prozent in einer entsprechenden Befragung 2009) inzwischen auf die doppische Buchführung umgestellt. Diese verteilen sich gemäß der verschiedenen Regelungen und Möglichkeiten sehr unterschiedlich:

  • 63 Prozent der Städte und Gemeinden mit mehr als 50.000 Einwohnern haben bereits auf die Doppik umgestellt.
  • Bei den Gemeinden mit weniger als 5000 Einwohnern sind es bisher erst 6 Prozent.
  • In Nordrhein-Westfalen, Hessen und Rheinland-Pfalz ist die Umstellung schon weitestgehend durchgeführt.
  • Länder mit längeren Übergangsfristen oder bei denen die Umstellung freiwillig ist, zählen hingegen erst wenige doppisch buchführende Kommunen. Dies betrifft alle neuen Bundesländer sowie Baden-Württemberg und Bayern.

Eine vom Deutschen Städtetag (DST) zusammen mit PricewaterhouseCoopers (PwC) durchgeführte Studie kommt zu dem Ergebnis, dass fast zwei Drittel der Kommunen spätestens zum 1. Januar 2010 auf die Doppik umgestellt haben. Da nur die Mitgliedstädte des DST und damit überwiegend größere Städte befragt wurden, entspricht das den oben referierten Ergebnissen.

Zwischen der Erstellung der Eröffnungsbilanz und ihrer Feststellung können allerdings ohne weiteres zwei oder drei Jahre liegen. Das Gemeindehaushaltsrecht sieht die Feststellung allerdings bis zum Ende des Umstellungsjahres vor. Bezogen auf die Städtetagskommunen, die zum 1. Januar 2009 umgestellt haben, war dies jedoch nur in rund einem Fünftel der Städte der Fall. Diese Verzögerungen sind ein Zeichen dafür, dass die Umstellung auf die Doppik nicht ohne Probleme verläuft.

In der genannten Studie wurden auch die Hauptprobleme der Umstellung untersucht. Von besonders großer Bedeutung sind demnach der hohe Aufwand der Umsetzung des neuen Rechnungswesens, die bedingte Eignung und Handhabbarkeit der Instrumente sowie der Verlust der interkommunalen Vergleichbarkeit.

Die Basis für die Anwendung der Doppik in einer Kommune bildet die Bilanz

Trotz der möglichen länderspezifischen Abweichungen im Detail gibt es aber einen prinzipiellen Aufbau und maßgebliche Grundsätze, die die Doppik als Rechnungssystem ausmachen.

Die Basis für die Anwendung der Doppik in einer Kommune bildet die Bilanz, in der Vermögensgegenstände, Verbindlichkeiten und Rückstellungen sowie die Rechnungsabgrenzungs- und Sonderposten und das Eigenkapital der Gemeinde vollständig auszuweisen sind.

Zusammen mit der Bilanz bilden die Ergebnisrechnung und die Finanzrechnung die drei Komponenten der Doppik. In der Ergebnisrechnung werden sämtliche Aufwendungen und Erträge periodengerecht abgebildet, unabhängig von den tatsächlichen Zahlungsvorgängen. Damit wird dem Ziel der Erfassung des periodengerechten Ressourcenaufkommens bzw. -verzehrs Rechnung getragen.

Allein vom Ende des ersten Quartals 2009 bis zum Ende des ersten Quartals 2010 ist der Kassenkreditbestand der Kommunen um 5,5 Milliarden Euro gestiegen. Foto: Rike, pixelio.de

Die Schere zwischen finanzstarken und finanzschwachen Kommunen geht seit Jahren immer weiter auf. Foto: Reiner Sturm, pixelio.de

In der Finanzrechnung werden alle Einzahlungen und Auszahlungen des jeweiligen Haushaltsjahres dargestellt. Dieser Baustein des Rechnungswesens gibt Auskunft über die Liquidität der Kommune.

Die drei Komponenten des Rechnungswesens sind so mit einander verknüpft, dass die Auswirkungen von Einzahlungen und Auszahlungen sowie von Aufwendungen und Erträgen auf das Vermögen und die Verbindlichkeiten der Kommune jederzeit sichtbar werden. Sämtliche Geschäftsvorgänge sowie die sich daraus ergebende Lage des kommunalen Vermögens und der Schulden müssen nach den Grundsätzen ordnungsgemäßer Buchführung aufgezeichnet werden. Die Buchführung muss so beschaffen sein, dass sie innerhalb angemessener Zeit einen Überblick über die Geschäftsvorfälle und über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde vermitteln kann. Die Geschäftsvorfälle müssen sich in ihrer Entstehung und Abwicklung verfolgen lassen. Aus diesem Grund regeln die Landesgesetze und -verordnungen, dass die Eintragungen in Büchern und die sonst erforderlichen Aufzeichnungen vollständig, richtig, zeitgerecht, geordnet und nachprüfbar vorgenommen werden müssen. Die Bücher sind durch geeignete Maßnahmen gegen Verlust, Wegnahme und Veränderungen zu schützen.

Unterschiedliche Umsetzungsvarianten

Neben diesen grundsätzlichen Gemeinsamkeiten gibt es jedoch eine Reihe verschiedener Vorgaben in den einzelnen Bundesländern, die im Detail zu unterschiedlichen Umsetzungsvarianten führen. So können sich beispielsweise die Bewertungsgrundsätze für die Bewertung des Infrastrukturvermögens unterscheiden. Besonders deutlich wird dies, wenn es um die Wertermittlung von Vegetation geht. Anders als bei Bauwerken kommt hier hinzu, dass der Wert beispielsweise eines Baumes erst mit der Zeit, nämlich in der Wachstumsphase, entsteht. Eine Bewertung nach den Herstellkosten zum Nutzungsbeginn mit anschließender Abschreibung bildet diesen Sachverhalt nicht angemessen ab. Je nachdem wie damit umgegangen wird, können sich ganz unterschiedliche Wertansätze für die Bilanz und für den Ressourcenverbrauch in den Kommunen ergeben. Dies hat jedoch Auswirkungen:

Interkommunale Vergleiche werden erschwert

Vergleiche sind nur möglich, wenn die zugrunde liegenden Bewertungsansätze bekannt sind und die Unterschiede bei der Analyse der Daten des Rechnungswesens berücksichtigt werden. Da in der Bilanz, in der Ergebnis- und in der Finanzrechnung des Jahresabschlusses mit aggregierten Daten gearbeitet wird, können die Auswirkungen, die sich aus den Wertansätzen ergeben, jedoch nur eingeschränkt beurteilt werden.

Aufbau von "Sprachbarrieren" über Ländergrenzen:

Unterschiedliche Begriffe für gleiche Sachverhalte und unterschiedliche Verwendung gleicher oder ähnlicher Begriffe können zu Missverständnissen beim fachlichen Austausch über Fragen der kommunalen Haushalte führen. Diese behindern den Erfahrungsaustausch und damit den durch die Einführung der Doppik notwendigen Lernprozess.

Störung eines ressourcenschonenden Know-how-Transfers

Da die Fachleute in den Kommunen sich nicht uneingeschränkt über ihre Erfahrungen austauschen können, steigt der Bedarf an professioneller Schulung und Weiterbildung.

Erklärungszwänge und -nöte durch Vergleiche

Es finden trotz der oben genannten Einschränkungen immer wieder Vergleiche von Kommunen statt, zum Beispiel im Rahmen von Ranglisten. Wenn sich bestimmte Ergebnisse dann nur aus den unterschiedlichen Regelungen in den jeweiligen Kommunen ergeben, kann dies zu Fehleinschätzungen führen.

Die Doppik hat das Potenzial, den Kommunen wichtige Steuerungsinformationen für einen zielgerichteten Einsatz knapper Mittel zu liefern. Foto: Helga Ewert, pixelio.de

Die Schwierigkeiten bei der Einführung der Doppik halten noch viele Kommunen davon ab, die eigentlichen Möglichkeiten aus der gewonnenen Transparenz zu nutzen. Am Beispiel der Städtebauförderung hat das Deutsche Institut für Urbanistik untersucht, wie sich die geförderten Maßnahmen im doppischen Haushalt abbilden lassen. Entscheidend ist dabei, ob die Fördermittel für die Finanzierung von aktivierungsfähigem Anlagevermögen eingesetzt werden oder ob die durchgeführten Maßnahmen unmittelbar ergebniswirksam zu berücksichtigen sind. Außerdem spielt es eine wesentliche Rolle, ob die Städtebauförderung eigene Vorhaben der Kommune betrifft oder ob Projekte privater Dritter gefördert werden.

Da die Zuwendungen den Kommunen als Zuschuss gewährt werden, stellen sie einen Zugang liquider Mittel dar, mit dem die Kapitalausstattung der Gemeinde gestärkt wird. Finanziert die Kommune damit beispielsweise eine eigene Baumaßnahme, wird aus den liquiden Mitteln Anlagevermögen.

Reicht sie die Fördermittel dagegen an einen privaten Investor weiter, der damit einen Teil seiner Investitionen finanziert, stellt die Städtebauförderung für die Gemeinde nur einen durchlaufenden Posten dar. Auf das bilanzielle Vermögen hat sie damit keinen Einfluss. Zu berücksichtigen ist dann allerdings der Eigenanteil der Gemeinde, der sich sogar negativ auf das Vermögen auswirkt, wenn der Förderung kein bilanziell zu erfassendes Anlagegut gegenübersteht.

In der kommunalen Praxis spielen die unterschiedlichen Auswirkungen auf das Gemeindevermögen bisher aber kaum eine Rolle bei der Entscheidung über die Verwendung der Fördermittel. Die Chance auf diese Weise neben der Umsetzung fachpolitischer Zielstellungen auch die eigene finanzielle Basis zu stabilisieren, wird oft noch verpasst oder zumindest nicht bewusst genutzt. In der politischen Diskussion müssen finanzielle Erwägungen oft hinter teilweise moralisch aufgeladenen fachbezogenen Zielstellungen zurückstehen. Wer kann schon ernsthaft in Frage stellen, dass die Kinder im Beispiel oben einen Spielplatz brauchen? Dabei müssen sich finanzwirtschaftliche und fachliche Ziele nicht zwangsläufig widersprechen.

Doppik hilft Zielkonflikte aufzulösen

Um diese gegeneinander abzuwägen und mögliche Zielkonflikte aufzulösen werden jedoch unter anderem die Daten benötigt, die die Doppik liefern kann. In der Logik der Kameralistik musste nur sichergestellt sein, dass im Jahr der Anschaffung eines Vermögensgegenstandes, sei es eines Baumes, eines Kunstwerkes oder einer gesamten Grünanlage, die erforderlichen Haushaltsmittel verfügbar waren.

Bei den Gemeinden mit weniger als 5000 Einwohnern haben bisher erst 6 Prozent die Doppik eingeführt. Foto: Birgit Winter, pixelio.de

Die kommunale Doppik bildet diesen Aspekt in der Finanzrechnung zwar ebenfalls ab. Heute muss die Kämmerei aber bei einer Investition darauf achten, dass die Haushalte der kommenden Jahre so ausgestattet sind, dass die notwendigen Abschreibungen des Vermögens gedeckt sind. Dies kann die Kämmerei aber nur gemeinsam mit der Politik gewährleisten. Auf diese Weise muss die Diskussion im Rahmen der Haushaltsaufstellung fast schon automatisch auch die nächsten Haushaltsjahre einbeziehen. Ein ganz wesentlicher Aspekt ist dabei auch die Bildung von Rückstellungen für zukünftige Unterhaltungsmaßnahmen.

Im günstigsten Fall hat dies den Effekt, dass dadurch auch noch weitere Folgekosten, zum Beispiel Energiekosten oder wie im Beispiel die Leerung der Müllkörbe, in den Fokus geraten. Erst die Doppik führt insofern dazu, dass Investitionsentscheidungen unter Berücksichtigung der nachhaltigen finanzwirtschaftlichen Auswirkungen getroffen werden können und das Vermögen der Gemeinde langfristig erhalten bleibt.

Der Umstellungsprozess auf die Doppik dauert in vielen Kommunen noch an

Der Umstellungsprozess auf die Doppik dauert in vielen Kommunen noch an. Aber auch dort, wo bereits das neue kommunale Rechnungswesen eingesetzt wird, müssen erst noch Erfahrungen gesammelt werden. Der Nutzen des neuen Instrumentariums bleibt in vielen Fällen noch diffus, die Akzeptanz in Politik und Verwaltung muss erst noch durch praktische Anschauung wachsen.

Voraussetzung dafür ist allerdings, dass fachbezogene Ziele auf der einen Seite und die finanzwirtschaftlichen Aspekte auf der anderen Seite in einen Zusammenhang gebracht werden. Für alle Kommunen ist es aufgrund ihrer finanziellen Situation von erheblicher Bedeutung, wie sich einzelne Maßnahmen auf die zukünftige Haushaltslage und das kommunale Vermögen auswirken. Spätestens wenn die Nutzung der Doppik als Informationsbasis zur Routine wird, werden die oben angesprochenen Zielkonflikte erkennbar. Ohne eine verlässliche Strategie können diese jedoch nicht mit dem größtmöglichen Nutzen für das Gemeinwohl aufgelöst werden.

Möglicherweise hätte man sich im Fall des Spielplatzes auf dieser Grundlage anders entschieden. Vielleicht hätte man aber auch einfach nur besser dafür gesorgt, dass auch die in den Folgejahren erforderlichen Mittel eingeplant werden. In beiden Fällen hätte ein Verlust des kommunalen Vermögens und eine Entwertung des Engagements der Eltern vermieden werden können.

Literatur

Schneider, Stefan, Busso Grabow, Beate Hollbach-Grömig, Jens Libbe (2011): Finanzierung neu denken - Kommunale Daseinsvorsorge unter dem Einfluss von Haushaltsengpässen und demografischem Wandel, Berlin.

Frischmuth, Birgit, Andreas Hellenbrand (2011), Evaluierung der Reform des kommunalen Haushalts- und Rechnungswesens, Deutscher Städtetag (DST)/PricewaterhouseCoopers (PwC) (Hrsg.), Berlin.

Grabow, Busso, Stefan Schneider (2010): KfW Kommunalpanel 2010, KfW Bankengruppe (Hrsg.), Reihe KfW Research.

KGSt (2008), Stand der Einführung des neuen Haushalts- und Rechnungswesens - Ergebnisse einer bundesweiten Umfrage, Materialien Nr. 4/2008, Köln.

Mühlenkamp, Holger, und Andreas Glöckner (2007), Rechtsvergleich Doppik - Kommunales Haushalts- und Rechnungswesen, Speyerer Forschungsberichte 260, Speyer.

Dieser Artikel erschien in der Ausgabe Stadt+Grün 01/2012 .

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