Der Vertrag für Hamburgs Stadtgrün – ein Erfolgsmodell?

Volksinitiative "Hamburgs Grün erhalten"

Seit 2019 gilt in Hamburg eine neue und bundesweit einmalige Schutz- und Kompensationsregelung für die Flächenkulisse des Grünen Netzes bis zum Zweiten Grünen Ring, der in etwa zehn Kilometern Entfernung zur Innenstadt liegt.¹ Sie besteht zusätzlich zur naturschutzfachlichen Eingriffsregelung und hilft, die grünen Freiräume vor baulicher Inanspruchnahme zu schützen sowie das Grüne Netz zu erweitern und aufzuwerten (vgl. Hoppe & Peters 2021).

In den vergangenen Jahrzehnten führte der starke Druck auf dem Wohnungsmarkt im Hamburger Stadtgebiet zu Nachverdichtungen und der Entwicklung neuer Baugebiete. Dieser Flächendruck wirkt sich insbesondere auf die Versorgung mit grünen Freiräumen aus und wird auch in den Bestandsquartieren für alle Hamburger:innen spürbar. Getragen von dieser Stimmung reichte im Mai 2018 die vom NABU gegründete Volksinitiative "Hamburgs Grün erhalten" rund 23.000 Unterschriften von Hamburger:innen ein, die sich für den Erhalt des Grünflächenanteils in der Stadt und dessen Schutz vor Bebauung aussprachen. Auch weil ein möglicher Volksentscheid parallel zur Kommunalwahl durchgeführt worden wäre, wurden Verhandlungen der Regierungsfraktionen und dem NABU aufgenommen. Sie erzielten im April 2019 eine Einigung, die von der Hamburger Bürgerschaft beschlossen wurde.²

Die Vereinbarung enthält für eine deutsche Großstadt bisher einmalige Regelungen zum Schutz und zur Entwicklung der Grün- und Freiflächen, die über die bestehenden gesetzlichen Regelungen hinausreichen. Es werden darin sowohl Aussagen zur Quantität als auch zur Qualität der grünen Freiräume getroffen. Das umfasst zum einen Festlegungen über Flächenanteile geschützter Räume (z. B. Naturschutzgebiete) oder Biotopwerterhöhungen. Darüber hinaus geht es aber auch um die grünen Freiräume der inneren Stadt: Für Flächen in den Grünen Ringen, den Landschaftsachsen (der Innenstadt bis einschl. 2. Grüner Ring) und bestehenden Park- und Grünanlagen gilt, dass keine Bebauung mehr ermöglicht werden soll (s. Abb. 1). Bestehendes Baurecht bleibt davon unberührt. Sollten kleinflächig dennoch Grünflächen beansprucht werden, hat sich die Stadt Hamburg selbst verpflichtet, diese durch den Neubau oder die Aufwertung öffentlicher Grünflächen zu kompensieren.

Die Vereinbarung schreibt darüber hinaus fest, dass der Anteil der öffentlichen Grünanlagen zukünftig ansteigen soll. Ziel ist, alle Bewohner:innen ausreichend mit Grün zu versorgen. Parallel zum Wohnungsbau sind deshalb immer auch öffentliche Parks und Grünanlagen zu entwickeln. Über die Umsetzung ist der Bürgerschaft jährlich zu berichten.

Teil der Vereinbarung ist auch der Abschluss eines Vertrags im eigentlichen Sinne, in dem Zuständigkeiten für die Umsetzung dieser Ziele festgeschrieben und die Zusammenarbeit der beteiligten Institutionen geregelt wird. Dieser Vertrag für Hamburgs Stadtgrün wurde im Juni 2021 zwischen Fachbehörden, den Bezirksämtern und wichtigen Planungsträgern wie der Hamburg Port Authority, Stromnetz Hamburg, Hamburg Wasser und weiteren städtischen Betrieben geschlossen und unterzeichnet. Er präzisiert das Arbeitsprogramm für die Vertragsparteien.³

Nachfolgende Betrachtung bezieht sich nur auf die Umsetzung des neuen Schutz- und Kompensationsmechanismus sowie das Ziel wachsender Flächenanteile für neue öffentliche Parkanlagen. Die Stadt Hamburg hat für die Umsetzung der damit verbundenen Aufgaben entsprechende Ressourcen bereitgestellt: In den sieben Bezirksämtern wurden dauerhaft 14 Stellen und in der Umweltbehörde als zuständige Fachbehörde drei Stellen geschaffen. Für den Grunderwerb werden jährlich drei Millionen Euro und für die Realisierung von Kompensationsmaßnahmen jährlich 4,9 Millionen Euro zur Verfügung gestellt.

Überschaubare Anzahl an Eingriffen in das Grüne Netz

Seit Vertragsschluss hat es eine überschaubare Anzahl von baulichen Inanspruchnahmen gegeben (s. Abb. 2). Bis Ende 2023 waren nur ein festgestellter Bebauungsplan (in der Karte hellrot) und neun genehmigte Bauanträge (dunkelrot) kompensationspflichtig. Daraus resultiert ein Kompensationsbedarf von rund 2,4 Hektar. Zusätzlich befinden sich zehn weitere Bebauungspläne im Verfahren (rosa), die in den nächsten Jahren kompensationspflichtig werden. Der daraus resultierende Kompensationsbedarf beträgt circa vier Hektar.4

Auch wenn neue Inanspruchnahmen nicht immer verhindert werden konnten – auch weil bestehendes Baurecht nicht ausgehebelt werden kann – entfaltet der Vertrag die intendierten Wirkungen. Da nun stets regelhaft geprüft wird, ob die Flächenkulisse des Grünen Netzes betroffen ist, konnten einige Vorhaben frühzeitig abgewendet oder alternative Standorte gefunden werden. Die Planungen unvermeidbarer Inanspruchnahmen konnten in der Regel im weiteren Prozess optimiert werden.

Zahlreiche Kompensationsmaßnahmen in der Umsetzung

Die Kompensation der aktuellen und erwartbaren Eingriffe in Höhe von rund 6,2 Hektar ist erfolgreich angelaufen. Bis Ende 2023 wurden von der Umweltbehörde bereits 7,2 Millionen Euro für die Planung und Realisierung von 13,8 Hektar Kompensationsmaßnahmen an die sieben Hamburger Bezirksämter übertragen. Demnach ist etwa die doppelte Menge an Kompensationsmaßnahmen in Planung als nach aktuellem Stand tatsächlich erforderlich wäre. Dies ist möglich, da die jährlich zur Verfügung stehenden Mittel in Höhe von 4,9 Millionen Euro noch nicht komplett ausgeschöpft sind und die Maßnahmen auch vorlaufend geplant und umgesetzt werden können. Vergleichbar mit dem Prinzip des Ökokontos können diese im Fall von neuen Flächeninanspruchnahmen im Grünen Netz auch zu einem späteren Zeitpunkt einer Inanspruchnahme zugeordnet werden. Die orangenen Kreise in Abbildung 2 zeigen die bereits angestoßenen Kompensationsmaßnahmen im Grünen Netz seit 1.1.2020.

Die Maßnahmen befinden sich in unterschiedlichen Planungs- und Umsetzungsstadien. Trotz der Kürze der Vertragslaufzeit und der teilweise langen Vorlaufzeiten für Planung und Umsetzung konnten bereits drei Kompensationsmaßnahmen komplett fertiggestellt werden. Der seit 2021 geplante Rückbau der Nansenstraße, die den Altonaer Volkspark durchquerte, konnte Mitte 2024 abgeschlossen werden. Ein neuer Parkweg mit Aufenthaltsmöglichkeiten und neuen Grünflächen wurde in den Park integriert. Dadurch sind etwa 4300 Quadratmeter neue öffentliche Parkfläche entstanden. Ein Beispiel für eine kleinere Maßnahme ist eine neue, 250 Meter lange Wege- und Grünverbindung über das Schulgelände der Schule 'Hinter der Lieth' im Bezirk Eimsbüttel. Dadurch konnten 2380 Quadratmeter öffentliche Parkanlage gewonnen werden (s. Abb. 3). Wer in Hamburg am Bahnhof Dammtor ankommt, kann sich den Rückbau und die Teilverfüllung der Marseiller Straße anschauen. Die Parkanlage "Planten un Blomen" wurde an dieser Stelle um zwei Hektar erweitert (s. Abb. 4 und 5).

Vorausschauender Grunderwerb

Die Entwicklungsmöglichkeiten des Grünen Netzes sind stark an die Verfügbarkeit von möglichen neuen Grünflächen gekoppelt. Mit dem Vertrag für Hamburgs Stadtgrün und der Bereitstellung von jährlich drei Millionen Euro für Grunderwerb kann eine vorausschauende Bodenvorratspolitik betrieben werden. Dabei werden zum einen Flächensicherungen innerhalb der Flächenkulisse des Grünen Netz getätigt. Beispielsweise existieren eine Reihe von Flächen, die zwar eine "grüne" Nutzung aufweisen, aber nicht im Verwaltungsvermögen Stadtgrün geführt werden. Zum anderen werden Neuankäufe für die Erweiterung herangezogen. Zwischen 2020 und 2023 wurden insgesamt circa 11,2 Hektar Grunderwerb getätigt (s. Abb. 2, hellgelbe Kreise).

In den ersten Jahren stellten die Grunderwerbe zum Teil langwierige Prozesse dar und verzögerten dadurch auch die Umsetzung von Kompensationsmaßnahmen. Um hier Abhilfe zu schaffen, wurden zwischen der Umweltbehörde, den Bezirksämtern und dem Kompetenzteam Grün des Landesbetriebs für Immobilienmanagement und Grundvermögen (LIG), der die Grundstücksgeschäfte abwickelt, Vereinbarungen getroffen, um die Ziele des Vertrags für Hamburgs Stadtgrün bei allen Abläufen frühzeitig zu berücksichtigen, die Verfahren des Grunderwerbs für das Grüne Netz zu vereinfachen, zu beschleunigen und zu priorisieren.

Wachstum öffentlicher Parkanlagen

Seit Festlegung einer Bezugsgröße für das Monitoring der Fläche öffentlicher Parkanlagen mit Stichtag 31.12.2022 konnte ein Wachstum von rund sechs Hektar verzeichnet werden. Damit stieg die Fläche öffentlicher Parkanlagen auf insgesamt 2662 Hektar. In den Gesamtbestand gehen einerseits die oben erwähnten und umgesetzten Kompensationsmaßnahmen ein sowie andererseits neue Parkanlagen, die regelhaft in Zusammenhang mit der Entwicklung neuer Wohnquartiere geschaffen werden. Letztere werden nach den Richtwerten des von der Bürgerschaft beschlossenen Landschaftsprogramms ermittelt und sind Gegenstand der Abwägung im jeweiligen Bebauungsplanverfahren. Beispiele sind die geplanten Parks in den städtebaulichen Entwicklungsvorhaben "Kleiner Grasbrook" oder im Quartier "Fischbeker Reethen" in Neugraben. Für den neuen Stadtteil Oberbillwerder wurde im Juli 2023 der freiraumplanerische Realisierungswettbewerb entschieden, der die Gestaltung des rund 16 Hektar großen "Grünen Loops" als zentrale öffentliche Parkanlage zum Thema hatte. Der jüngste neue öffentliche Park wurde im Sommer 2024 auf dem neuen Autobahndeckel der A7 in Stellingen eingeweiht: Die fünf Hektar große neue Grünanlage lässt auf einer Länge von 900 Metern den ehemals zerschnittenen Stadtteil wieder zusammenwachsen. Durch die neuen Parks wird der Bestand an öffentlichen Parkanlagen voraussichtlich auch in den nächsten Jahren weiter anwachsen.

Angebotsplanung und Flächenpool

Die Umweltbehörde verfolgt das übergeordnete Ziel, die Kompensationsmaßnahmen gezielt in die Räume von gesamtstädtischer Bedeutung zu lenken und baut hierfür einen Flächenpool auf. Dieser ist für die Bezirksämter nicht verpflichtend, sondern stellt ein Angebot an möglichen Flächen für Kompensationsmaßnahmen dar. Darin wurden in Abstimmung mit den Bezirksämtern Entwicklungs- und Umsetzungsperspektiven zunächst für die zwölf Landschaftsachsen beschrieben, konkrete Maßnahmen entwickelt und priorisiert (s. Abb. 6). Parallel wurden Räume gekennzeichnet, für die zunächst weitere teilräumliche Konzepte zu erstellen sind, um daraus Maßnahmen für die Umsetzung abzuleiten. Beispiele sind das freiraumplanerische Gesamtkonzept und die Aktionstage zur Qualifizierung der Landschaftsachse Osterbek (s. Abb. 7) oder das freiraumplanerische Strukturkonzept zum Veringkanal (s. Abb. 8).

Der Vertrag für Hamburgs Stadtgrün entfaltet seine intendierten Wirkungen

Nach etwa dreijähriger Laufzeit ist die Implementierung des Vertrags für Hamburgs Stadtgrün aus Sicht der Umweltbehörde gut gelungen. Es wird deutlich, dass der Vertrag wie beabsichtigt steuernd wirkt und bislang nur wenige neue Flächen im Grünen Netz durch bauliche Nutzungen beansprucht wurden. Angesichts der entsprechenden Vorlaufzeiten, die für die Planung und Umsetzung der Kompensationsmaßnahmen erforderlich sind, sind die bisher erzielten Ergebnisse durchaus beachtlich. Die Menge der angemeldeten und bereits bewilligten Maßnahmen zeigt die deutliche Bewegung, die in die Aufwertung und Erweiterung der Flächenkulisse des Grünen Netzes gekommen ist.

Die noch sehr abstrakten Formulierungen der Vereinbarungen mit dem NABU konnten regelhaft in die Planungspraxis der beteiligten Fachverwaltungen überführt werden und kommen hier unter Beachtung der nachlaufend zum Vertrag für Hamburgs Stadtgrün erarbeiteten Handreichung zur Anwendung, so dass ein koordiniertes Zusammenwirken aller Beteiligten ermöglicht wird. Die gemeinsam mit den Bezirksämtern erarbeitete Handreichung, die die konkrete Umsetzung anhand verschiedener Planungsfälle, die konkrete Prüfung und Ermittlung der Kompensationserfordernisse, aber auch die Wege des Monitorings und der Mittelabrufe regelt, steuert und vereinheitlicht die Arbeitsprozesse. Sie wird im zweijährigen Turnus fortgeschrieben.

Besonders bewährt hat sich das Format der Arbeitsgruppe Grünes Netz, die die Arbeitsebene aller sieben Bezirksämter und der Fachbehörden unter der Federführung der Umweltbehörde zusammenbindet und eine Plattform für den Erfahrungsaustausch im Umgang mit dem neuen Instrument bietet. Im vierteljährlichen Turnus werden Verbesserungen der Abläufe diskutiert, Erfahrungen geteilt, aber auch grundlegende Themen aufgerufen, wie Fragen der klimaangepassten Parkgestaltung oder die ökologische Pflege von Grünanlagen. Das Format hat sich für die gemeinsame Arbeit am Grünen Netz bewährt und hilft, die Ziele des Vertrags für Hamburgs Stadtgrün umzusetzen. Auf höchster Leitungsebene findet halbjährlich eine Grünkoordinierungsrunde unter Vorsitz des Staatsrates der Umweltbehörde statt. Hier werden Hemmnisse und Erfahrungen in der Umsetzung diskutiert und geteilt sowie Konflikte gelöst. All diese Bausteine tragen dazu bei, dass das Zusammenspiel der beteiligten Akteure und die neuen Planungsabläufe mittlerweile gut etabliert sind.

Ein wesentlicher struktureller Erfolgsfaktor ist, dass für die Umsetzung des Vertrags die oben beschriebenen finanziellen und personellen Ressourcen zur Verfügung gestellt wurden. Auch wenn in einzelnen Fällen bemängelt wird, dass insbesondere die Personalausstattung nicht ausreichend beziehungsweise die Personalsituation in den Bezirksämtern stark überlastet sei, sind diese Ressourcen das Fundament und der treibende Motor für die Umsetzung. Insbesondere die zusätzlichen Mittel für den Grunderwerb tragen zur Sicherung und Erweiterung der Flächenkulisse bei. Ein großer Wermutstropfen ist die fehlende Ausstattung mit Unterhaltungsmitteln für die neu hergestellten Maßnahmen. Sie sind aus der regelhaften Rahmenzuweisung des Grünhaushalts zu finanzieren, der ohnehin schon stark unterfinanziert ist.

Der förmliche Beschluss der Hamburger Bürgerschaft zur Umsetzung der Vereinbarung mit dem NABU sowie der nachfolgend erarbeitete und beschlossene Vertrag für Hamburgs Stadtgrün, der alle beteiligten Akteure in die Pflicht nimmt, erzeugen eine hohe Verbindlichkeit. Die Einhaltung des Vertrags steht zudem unter besonderer Beobachtung, insbesondere des NABU, der über die Einhaltung der Vereinbarungen wacht. Die festgeschriebenen Berichtspflichten gegenüber der Hamburger Bürgerschaft in Form eines jährlichen Monitorings und die damit einhergehende Transparenz machen die Ergebnisse sichtbar und nehmen alle Akteure in die Verantwortung.

Für die Freiraumentwicklung der Stadt Hamburg markiert der Vertrag für Hamburgs Stadtgrün und der neue Schutz- und Kompensationsmechanismus einen Meilenstein.

Obwohl der größte Erfolg darin bestünde, keine neuen Flächen des Grünen Netzes für neue Bebauungen zu nutzen, entspricht dies nicht den planungspraktischen Realitäten. Die Neuregelung kann bestehendes Planrecht nicht aushebeln. Durch die Selbstverpflichtung der Stadt und eine zielgerichtete, koordinierte Kompensation, die auch gebündelt und vorlaufend möglich ist, können jedoch dauerhaft grüne Mehrwerte geschaffen werden – die ersten sind schon heute sichtbar.

Literatur

Hoppe, Klaus; Peters; Cornelia: Ein Vertrag für das Hamburger Stadtgrün. In: Stadt + Grün, Heft 03/2021, S. 41–46.

Anmerkungen

¹ https://www.hamburg.de/politik-und-verwaltung/behoerden/bukea/themen/hamburgs-gruen/gruenes-netz (Stadt Hamburg)

² Vereinbarung 'Hamburgs Grün erhalten'. Download (PDF) unter: t1p.de/yzgwe

³ Vertrag für Hamburgs Stadtgrün. Download (PDF) unter: https://www.hamburg.de/resource/blob/232640/320035010cbd526725e5d7df14a9fc66/vertrag-hamburgs-gruen-data.pdf

Bebauungspläne wurden für das Monitoring rückwirkend zum 17.06.2016 betrachtet, während Bauanträge seit Beschluss des "Vertrag für Hamburgs Stadtgrün" mit Stichtag 01.07.2021 ausgewertet werden.