Kosten-Benchmarks schwächen Stellenwert des öffentlichen Grüns

Ganzheitliche Bewertungssysteme

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Abb. 1: Qualitativ hochwertiges Straßenbegleitgrün erfüllt auch eine ästhetische Funktion. Foto: Wilms
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Die Aufgaben des kommunalen Grünflächenmanagements sind vielfältig und erfordern einen differenzierten Blick auf die organisatorischen Rahmenbedingungen. Viele Entwicklungen im Feld der Grünunterhaltung sind historisch begründet und nicht getragen durch Ergebnisse einer entwicklungsorientierten Forschung. Grünflächenpflege wird oft als freiwillige Leistung der Daseinsvorsorge eingestuft und bei der Verteilung finanzieller Mittel nicht ausreichend berücksichtigt. Die Problematik wird dadurch verschärft, dass die werterhaltende Pflege der öffentlichen Grün- und Freiräume bei der gesetzlichen Prüfung des kommunalen Grünflächenmanagements nicht als Basis für den Vergleich herangezogen wird. Die Orientierung an Benchmarks, welche die Kosten der Unterhaltung - eher undifferenziert - auf die Grünstruktur einer Kommune umlegen, schwächt den Stellenwert des öffentlichen Grüns.

Das Grün erfüllt aber eine Vielzahl von wichtigen Funktionen, die nur durch eine fachgerechte Pflege dauerhaft erhalten bleiben. Für den Siedlungsraum stellen sie einen Wert dar, der über die monetäre Bewertung hinausgeht. Die Erfüllung gesellschaftlicher, ökologischer, ästhetischer und wirtschaftlicher Funktionen verdeutlicht die Wichtigkeit von Grün im besiedelten Raum. Die quantitativen und qualitativen Eigenschaften des Stadtgrüns wirken als weicher Standortfaktor. Erfüllt werden diese Funktionen von privaten und öffentlichen Flächen; kommunales Grün zeichnet sich aber durch die öffentliche Zugänglichkeit aus.

Neben dem Funktionserhalt ergeben sich die Ansprüche einer fachgerechten Pflege auch durch die Regelungen der Gemeindeordnungen, die regelmäßig den Erhalt der geschaffenen Werte fordern. Die kommunale Grünflächenpflege bewegt sich in einem Spannungsfeld zwischen der Durchführung der fachlichen Unterhaltung und den finanziellen Möglichkeiten der Kommunen als Eigentümer der Flächen. Die Ziele der Grünflächenunterhaltung erfordern ein fachlich kompetentes und zielorientiertes Agieren der zuständigen Stelle. Diese muss durch strategische Planungen und ressourcenbewusste Maßnahmen das Dilemma einer qualitativ ansprechenden Grünversorgung, einer steigenden Zahl zu unterhaltender Grünflächen sowie den Anspruch des Erhaltes der geplanten Funktionen bei zunehmender finanzieller Unterversorgung gewährleisten.

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Abb. 2: Eine fachgerechte Unterhaltung sichert den Funktionserhalt von Grünanlagen. Foto: INFA GmbH
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Abb. 3: Grünpflege wird maßgeblich über die Budgetvorgaben gesteuert. Grafik: Wilms
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Abb. 4: Der "betriebliche Erfolg" besteht aus fünf Variablen. Grafik: Wilms

Die Fokussierung auf Kennzahlen gestützte Bewertungsverfahren, wie sie zur Beurteilung des kommunalen Grünflächenmanagements verbreitet durchgeführt werden, verkennt die vielfältigen Funktionen und Leistungen der Grünstrukturen im urbanen Raum, welche die Lebensqualität der Bewohnerinnen und Bewohner verbessern. Die Forschungsergebnisse der aktuell veröffentlichten Dissertation "Kommunales Grünflächenmanagement in Nordrhein-Westfalen - Der Erfolg kommunaler Organisationseinheiten in der Grünflächenunterhaltung unter Berücksichtigung innerer und äußerer Einflüsse"¹ zeigen, dass die Verfügbarkeit betriebswirtschaftlicher Kennzahlen in den Städten und Gemeinden hierfür nicht uneingeschränkt gegeben ist. Nicht zuletzt die unzureichende Datengrundlage hindert viele Kommunen daran, belastbare Werte zu ermitteln. Ein kennzahlengestütztes Controlling ist kein regelmäßiges Instrument im operativen Grünflächenmanagement. Budgettreue und damit die reine Verteilung verfügbarer Mittel, anstelle einer fachlich basierten Kalkulation der erforderlichen Gelder, herrscht in den Kommunen vor. Die auf einer solchen Basis ermittelten Einheitspreise der kommunalen Grünflächenpflege spiegeln damit eher vorhandene Haushaltsdefizite als fachgerechte Unterhaltungsqualität wider.

Um der Bedeutung des Grünflächenmanagements gerecht zu werden, bedarf es einer breiteren Bewertung verschiedener Aspekte, die den subsummierten organisatorischen Bereich charakterisieren. Der "betriebliche Erfolg" muss dazu neu gedeutet werden, was zu einer Verschiebung des Fokus von der rein betriebswirtschaftlichen Bewertung hin zu einer ganzheitlichen Betrachtung des kommunalen Grünflächenmanagements lenkt. Daher wurde der Begriff "betrieblicher Erfolg" im Rahmen des Forschungsprojekts neu gefasst. Dieser setzte sich zusammen aus den Variablen "Fachliche Anforderungen", "Führung und Organisation", "Flexibilität und Eigenständigkeit", "Steuerung und Kontrolle" sowie "Betriebswirtschaft". Da es sich bei diesen Variablen um theoretische Begriffe handelt, deren Definition nicht eindeutig festgelegt ist, wird - durch eine Zerlegung in Indikatoren und konkrete Fragestellungen (sog. Items) - das jeweilige Themenfeld mit fachspezifischen Inhalten des kommunalen Grünflächenmanagements gefüllt.

Eine erste Variable des betrieblichen Erfolgs ist die "Fachliche Anforderung". Sie besteht inhaltlich aus der Beurteilung der Indikatoren "Technische Regelwerke", "Image der Organisation", "Management und Dokumentation" sowie "Kundenorientierung". Insbesondere weil die Leistungen, welche durch das kommunale Grünflächenmanagement erbracht werden, mit dem Leistungsportfolio privater Firmen in diesem Segment konkurrieren, sollte durch eine fachlich fundierte Arbeit die Abwanderung von Aufgaben an Private verhindert werden. Dazu gehört unter anderem die Festlegung und Dokumentation von Pflegezielen für die Unterhaltung kommunaler Grünanlagen in Parkpflegewerken, die Nutzung zeitgemäßer Managementtechniken, wie beispielsweise Grünflächeninformationssysteme und die Berücksichtigung zukünftiger Unterhaltungskosten bereits bei der Planung. Daneben ist die Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger sicherzustellen, weil es sich bei der Pflege und Unterhaltung kommunaler Grünanlagen um eine öffentlich finanzierte Aufgabe handelt. Dazu gehört im weitesten Sinne auch die Rückmeldung über die Zufriedenheit der Nutzergruppen mit dem Zustand der Grünanlagen, die in geeigneter Weise festzustellen ist.

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Abb. 5: Der wirtschaftliche Einsatz von Maschinen ist ein Teilbereich des "betrieblichen Erfolgs". Foto: INFA GmbH

Eine weitere Variable bildet der Bereich "Führung und Organisation". Es handelt sich dabei um die Indikatoren "Arbeits- und Dienstrecht", "Führungskräfte", "Mitarbeitermotivation", "Mitarbeiterstruktur", "Mitbestimmung" und "Zusammenarbeit mit anderen Verwaltungsabteilungen". Inhaltlich geht es innerhalb dieser Variablen um die Beurteilung angewendeter Anreiz- und Belohnungssysteme, die Effizienz praktizierter Arbeitszeitmodelle und die Einflussmöglichkeiten, die der Organisation des kommunalen Grünflächenmanagements durch Entscheidungskompetenzen im Feld des Personalwesens eingeräumt werden.

Dazu werden Führungspositionen hinsichtlich der ihnen zugewiesenen Entscheidungsspielräume und -kompetenzen beurteilt. Mit Blick auf die Stelleninhaber werden der Umgang mit Kritik und der Informationsfluss gegenüber Vorgesetzten und unterstellten Mitarbeitern bewertet. Mitbestimmung und Motivation der Mitarbeiter werden anhand der Einbindung in betriebliche Entscheidungsprozesse und die Ausprägung einer kooperativen Zusammenarbeit zum Beispiel. mit dem Personalrat beurteilt. Die Identifikation der Beschäftigten mit dem Leitbild des Betriebs, die Qualität des Betriebsklimas und die Rahmenbedingungen der Leistungserbringung (wie bspw. die Möglichkeiten zur Fortbildung) sind ein weiter Teil der Bewertungsbasis dieser Variablen. Zuletzt wird auch die Zusammenarbeit zwischen dem kommunalen Grünflächenmanagement und anderen Abteilungen der Verwaltung beurteilt. Hier spielt insbesondere die Qualität der Schnittstellen und die Abstimmung zwischen den Beteiligten eine wichtige Rolle.

Im Rahmen der Forschungsarbeit wird die Variable "Flexibilität und Eigenständigkeit" bei der Beurteilung des "betrieblichen Erfolgs" ebenfalls einbezogen. Es handelt sich hierbei, wegen der Relevanz für eine funktionierende Organisation, um einen wesentlichen Kernbereich. Die inhaltliche Auseinandersetzung bezieht sich auf die Indikatoren "Reaktionsfähigkeit der Organisation", "Kooperationsmöglichkeiten", "Änderungen äußerer Einflüsse" und "Zusammenarbeit mit Gremien". Insbesondere die Reaktionsfähigkeit der Organisation wird bestimmt durch die Möglichkeiten, in Zeiten des Fachkräftemangels benötigtes Personal zu akquirieren. Daneben bildet die finanzielle Ausstattung des kommunalen Grünflächenmanagements eine wesentliche Grundlage, die erforderliche fachgerechte Leistung zu erbringen, um auf sich ergebende Veränderungen reagieren zu können. Unterstützt wird die Fähigkeit sich auf Veränderungen einzustellen ebenfalls durch vorhandenes Fachwissen innerhalb der Organisation, was nicht zuletzt eine Innovationsfreudigkeit im Handeln der Mitarbeiter begründen kann.

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Abb. 6: gB-GFM betrachtet das kommunale Grünflächenmanagement als Ganzes. Grafik: Wilms

Daneben ist es für die Flexibilität des Betriebs unerlässlich, mit anderen Kommunen zu kooperieren und sich sowohl bei der Leistungserbringung auszutauschen, als auch sich im Bereich des Wissenstransfers zu engagieren. Daraus resultiert letztlich eine hohe Problemlösungskompetenz des Betriebs, die im Rahmen umfangreicher eigener Entscheidungsmöglichkeiten das Grünflächenmanagement in die Lage versetzen, flexibel auf äußere Einflüsse zu reagieren und die Fähigkeiten seiner Mitarbeiter zielgerichtet einzusetzen. Wenn dazu eine vertrauensvolle Zusammenarbeit mit der Politik besteht, in der die Entscheidungsprozesse und Kommunikationswege festgelegt sind und Einigkeit über die fachlichen Ziele herrscht, können die angestrebten Ergebnisse ohne Reibungsverluste erreicht werden.

Der wichtigen Variablen "Flexibilität und Eigenständigkeit" kann bei kommunalen Organisationen der Variable "Steuerung und Kontrolle" in der Bedeutung gleichwertig gegenübergestellt werden. Das Themenfeld hat, infolge der bestehenden Ingerenzpflicht, eine zwingende Berechtigung bei der Bewertung des "betrieblichen Erfolgs". Es beinhaltet nicht nur die Sicherung der Einhaltung rechtlicher Vorgaben, sondern ebenfalls die Einhaltung der demokratischen Legitimationskette. Die Festschreibung des politischen Einflusses ist bei der Wahl der Unternehmensform ein wichtiges Kriterium. Im Umkehrschluss ist die Hemmung des Machtmissbrauchs politischer Gremien gegenüber dem kommunalen Grünflächenmanagement zu berücksichtigen.

Die Variable "Steuerung und Kontrolle" bildet aufgrund dieser Bedeutung einen zweiten Kernbereich zur Beurteilung des "betrieblichen Erfolgs". Die Durchsetzung der Interessen und Ziele der Kommunen als Träger der Organisation sowie die Herstellung von Transparenz und Öffentlichkeit stehen dabei im Vordergrund. Das Erreichen dieser Ziele ist nur durch eine entsprechende Einflussnahme der Kommune in Entscheidungsprozessen der Organisation gewährleistet. Eine starke Verselbstständigung der Organisationseinheit steht diesem Ziel entgegen. Daraus abgeleitet untergliedert sich die Variable "Steuerung und Kontrolle" in die Indikatoren "Bindung an die Kommune", "Einhaltung rechtlicher Vorgaben", "Einhaltung kommunaler Ziele", "Einflüsse der Kommunalverwaltung und ihrer Gremien" und "Einflussnahme für politische Ziele". Letzterer Indikator thematisiert die negative Ausübung von Einfluss der Politik auf das kommunale Grünflächenmanagement zum eigenen Vorteil.

Die letzte Variable umfasst die betriebswirtschaftlichen Aspekte der Organisation. Bereits früh wird die Notwendigkeit eines wirtschaftlich geprägten Verwaltungshandelns als Grundlage der Leistungssteigerung und Kostensenkung gesehen. Insgesamt wird die wirtschaftliche Leistungserbringung regelmäßig in der Diskussion über die optimale Organisationsform thematisiert. Die einseitige Ausrichtung angewendeter Bewertungsverfahren überhöht die Bedeutung, die diesem Bereich zukommt. Gerade im Hinblick auf den zunehmenden Kostendruck, aufgrund fehlender finanzieller Mittel, steigt zwar die Relevanz dieses Aspekts, allerdings liegen die Voraussetzungen zur Generierung der erforderlichen Kennzahlen derzeit noch nicht flächendeckend vor. Darum ist die "Betriebswirtschaft" als Variable des "betrieblichen Erfolgs" zwar einzubeziehen, aber abseits eines reinen Benchmarkverfahrens in der Erhebung und Beurteilung breiter zu gestalten. Außerdem muss der Werterhalt durch eine fachgerechte Pflege in die Bewertung einfließen. Die Variable teilt sich daher in die Indikatoren "Kostenrechnung", "Personal", "Kosten der Leistung" und "Kosten für Maschinen und Geräte".

Berücksichtigt werden die Bestrebungen des Betriebs, durch die Anwendung oder den Aufbau eines technischen Controllings Prozesse zu optimieren. Der Einsatz entsprechender Werkzeuge, wie GRIS-Systeme oder eine möglichst digitalisierte Leistungserfassung, werden daher positiv bewertet. Daneben ist hinsichtlich des Fachkräftemangels die betriebliche Verfügbarkeit von fachspezifisch ausgebildeten Mitarbeitern ein weiteres Kriterium. Für die Bewertung von Maschinen- und Gerätekosten werden aus der Praxis abgeleitete Wertespannen angesetzt, deren regelmäßige Unter- beziehungsweise Überschreitung auf organisatorische Probleme hindeuten können. Gleiches gilt für die Kosten der gärtnerischen Unterhaltung für ausgewählte Flächentypen. Die werterhaltende Pflege dieser Anlagen setzt den Maßstab, der durch eine untere und obere Grenze markiert wird. Damit können kommunalspezifische Strukturen berücksichtigt werden, wie zum Beispiel die Erfordernisse einer unterschiedlich stark ausgeprägten ästhetischen Funktion von Pflanzungen. Ein zu geringer Mitteleinsatz wirkt damit in gleicher Weise schädlich auf die Bewertung des "betrieblichen Erfolgs", wie dies durch zu hohe Kosten der Fall ist. Eine Bevorteilung der "Billigstpflege" gegenüber einer fachgerechten Grünunterhaltung, mit entsprechendem Kostenaufwand, wird dadurch vermieden.

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Abb. 7: Die werterhaltende Pflege sollte zukünftig verstärkt in die Bewertung des kommunalen Grünflächenmanagements einfließen. Foto: INFA GmbH
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Abb. 8 gb-GFM zeigt die Stärken und Schwächen der Organisation. Grafik: Wilms


Durch die beschriebenen fünf Variablen wird die inhaltliche Basis für ein neues, ganzheitliches Bewertungssystem im Grünflächenmanagement (gB-GFM) gelegt. Heruntergebrochen auf Einzelfragen mit abgestuften Antwortoptionen, die dabei sowohl den fachlich optimalen Zustand, als auch die schlechteste mögliche Situation widerspiegeln und sich dabei am aktuellen wissenschaftlichen Standard orientieren, muss daneben für die Ermittlung des "betrieblichen Erfolgs" eine Bewertung durchgeführt werden. Im Rahmen eines Interviews oder durch Selbsteinschätzung der Führungskraft wird daher den ausgewählten Antworten ein Punktwert zugeordnet, der den Schulnoten sehr gut (1 Punkt) bis mangelhaft (5 Punkte) entspricht. Dazwischen erfolgt durch die Verteilung der Punktwerte eine regelmäßige Abstufung der möglichen Gegebenheiten. Die einzelnen Antworten werden zu Teilsummen der Indikatoren oder Variablen addiert, die den anteiligen Grad des "betrieblichen Erfolgs" ausdrücken. Aus der Gesamtsumme aller Variablen kann letztlich der "betriebliche Erfolg" abgelesen werden. Die ermittelten Werte erlauben einen interkommunalen Vergleich unter Berücksichtigung der Bildung von verschiedenen Clustern (z. B. kommunale Größe).

Der Bedarf eines derartigen Bewertungsverfahrens kann aus den Anforderungen der Praktiker abgeleitet werden, da sie so strategische Entscheidungen auf abgesicherte Erkenntnisse aus der Wissenschaft stützen können. Sie erhalten durch die Ergebnisse der Forschungsarbeit die Möglichkeit, die eigene Organisation anhand des ganzheitlichen Bewertungsschemas zu beurteilen und darüber hinaus gegenüber der Politik auf Unzulänglichkeiten aktueller Bewertungssysteme hinzuweisen. Die Anwendungsmöglichkeiten des neuen, ganzheitlichen Bewertungsverfahrens sind vielfältig und bieten unterschiedlichsten Akteuren des kommunalen Grünflächenmanagements eine wesentlich differenziertere Möglichkeit, Stärken und Schwächen innerhalb der Organisation zu identifizieren.

Die Inhalte der Variablen bieten die Grundlage zum Austausch zwischen Verantwortlichen des kommunalen Grünflächenmanagements im Rahmen von Erfahrungsaustauschrunden und zur Ableitung eigener Entwicklungsstrategien. Daneben können bei Organisationsuntersuchungen, anhand der Ergebnisse, erste Handlungsfelder rasch identifiziert werden. Das ganzheitliche Bewertungssystem bildet damit die Basis für eine qualifizierte und standardisierte Erstbewertung des zu untersuchenden Betriebs und den Einstieg in eine nachgelagerte, gezielte Betriebsanalyse. Durch den unterschiedlichen Differenzierungsgrad können Analysen und Vergleiche auf verschiedenen Detailebenen erfolgen. Vom Gesamterfolg bis hin zum Vergleich von Sachverhalten in Einzelfragen ist systembedingt jede Stufe analysierbar. Die Implementierung des Verfahrens in die Prozesse der gesetzlichen Prüfung kommunaler Organisationseinheiten des kommunalen Grünflächenmanagements ist sofort möglich und im Sinne einer fachgerechten Grünflächenpflege auch empfehlenswert.

Als Teil eines iterativen Forschungsprozesses stellt die durchgeführte Forschungsarbeit auch einen Ausgangspunkt weiterer Forschungen dar. Hinsichtlich der Bewertung des "betrieblichen Erfolgs" sollten sich diese mit dem Aufbau von übergreifenden und an der werterhaltenden Pflege von Grün- und Freiräumen orientierenden Kennzahlensystemen für das kommunale Grünflächenmanagement befassen. Hierzu ist die Qualität des verwendeten Benchmarkverfahrens der gesetzlichen Prüfung qualitativ und quantitativ zu analysieren und weiterzuentwickeln. Daneben sollten die Potenziale des vorgestellten ganzheitlichen Bewertungssystems ausgebaut werden, indem beispielsweise. der Bildkatalog der FLL im Rahmen eines Bonitierungsverfahrens in das System integriert wird.

Literatur

Wilms, Tobias (2019): Kommunales Grünflächenmanagement in Nordrhein-Westfalen - der Erfolg kommunaler Organisationsstrukturen in der Grünflächenunterhaltung unter Berücksichtigung innerer und äußerer Einflüsse, 2019, Dissertation an der TU Berlin, Berlin (Download: 10.14279/depositonce-9079)

 Tobias Wilms
Autor

Berater für Grünflächenmanagement und Friedhofswesen

Institut für Abfall, Abwasser und Infrastruktur-Management GmbH (INFA)

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