Politische Diskussion zur Qualität und Organisation von Stadtgrün in Städten führen

Grünflächenmanagement - eine Kernaufgabe

von:
Stadtgrün Deutsche Gartenamtsleiterkonferenz (GALK)
Grünflächen gewinnen als Freizeitangebot, als Sportstätten und Standortfaktor für Immobilien immer mehr an Bedeutung. Foto: Rike, pixelio.de

Die Lebensqualität in den Städten wird durch viele Faktoren bestimmt. Neben der Verfügbarkeit von bezahlbarem Wohnraum, dem Angebot attraktiver Arbeitsplätze und einer ausgeprägten Infrastruktur im Bereich öffentlicher Nahverkehr oder Kultur und Sport ist das Angebot an öffentlichem Grün in quantitativer und qualitativer Hinsicht von großer Bedeutung. Nicht zuletzt deshalb werben viele Städte um Einwohner und Betriebe mit ihren Vorzügen in den Bereichen Natur, Erholungsgrün und Freizeitangeboten. Gleichzeitig haben Grün- und Erholungsangebote in den Städten immer mehr an Bedeutung für die Gesunderhaltung der Stadtbevölkerung gewonnen, weil der Alltag in Schule, Ausbildung, Studium und Beruf häufig durch Bewegungsarmut geprägt ist und der dafür erforderliche Ausgleich ein vielschichtiges Angebot erfordert und zugleich eine wichtige soziale Leistung in einer Stadtgesellschaft ist.

Nun ist das Angebot von Natur- und Erholungsräumen in Form von öffentlichen Parkanlagen, Spielplätzen oder auch Sportanlagen bisher nur als eine freiwillige Aufgabe der Kommunen definiert worden; es gibt also keine gesetzliche Verpflichtung zur Bereitstellung von entsprechenden Grün- und Erholungsflächen in der Stadt. Hier ist eine politische Diskussion und Neubewertung dringend erforderlich und von der Deutschen Gartenamtsleiterkonferenz, GALK, angeregt.

Die Deutsche Gartenamtsleiterkonferenz hat sich deshalb in den letzten Jahren immer wieder mit der Verbesserung der Organisationsstrukturen für das Planen, Bauen und Pflegen des städtischen Grüns und der Natur in der Stadt beschäftigt. Ausgehend von der Kategorisierung der Aufgaben für das öffentliche Grün als "freiwillige Aufgabe" und der seit vielen Jahren bestehenden Finanznot der Städte und Gemeinden, wurden durch Verwaltungsmodernisierungen neue Wege zur Optimierung bei Leistung und Kosten gesucht. Vielfach wurden dabei Organisationseinheiten neu zusammengefügt, ohne dass dabei der gewünschte Erfolg eintrat.

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Stadtgrün Deutsche Gartenamtsleiterkonferenz (GALK)
Die Trennung von strategischer und operativer Ebene durch Zuordnung zu unterschiedlichen Ämtern hat sich nicht bewährt. Foto: H.D. Volz

Konsequenzen

Die Deutsche Gartenamtsleiterkonferenz hat sich in den letzten zwei Jahren intensiv mit dieser Entwicklung beschäftigt und die Folgen der "Modernisierung der Grünflächenverwaltung" in Deutschland analysiert. Eine Projektgruppe stellte die Erfahrungen zusammen und formulierte erste Konsequenzen in einem Positionspapier, das dann stufenweise im Präsidium der GALK, der Jahrestagung der GALK 2012 in Köln sowie in der Fachkommission Friedhöfe und Stadtgrün beim Deutschen Städtetag beraten wurde. Das Ergebnis ist in dem nachfolgenden Teil dokumentiert und soll die Diskussion um die künftige und nachhaltige Entwicklung des Grünflächenmanagements in den Städten unterstützen. Die nachhaltige Entwicklung und Pflege von Stadtgrün benötigt stabile Organisationsstrukturen und eine qualifizierte Leitung dieser komplexen Fachaufgabe, die sich auf aktuelle Entwicklungen unter Beteiligung der Nutzer einstellen kann. Die Deutsche Gartenamtsleiterkonferenz kommt deshalb eindeutig zu dem Ergebnis, dass eine weitgehende Bündelung aller Aufgaben, die mit dem öffentlichen Grün verbunden sind, auch in einer Organisationseinheit unter einer Leitung konzentriert sein müssen, wenn hochwertige Ergebnisse erzielt werden sollen.

Positionspapier Grünflächenmanagement der GALK im Wortlaut

1. Definition des Grünflächenmanagements in Städten

Grünflächenmanagement aus der Sicht der GALK umfasst ganzheitlich alle ökologischen, ökonomischen und sozialen Aufgaben, die mit der Versorgung und Gestaltung einer Stadt mit Grün(-flächen) und deren Pflege zusammen hängen. Es ist die obligatorische Aufgabe eines Eigentümers von Grün, sich um die Bedarfsfeststellung, Marktanalysen, Qualitäts- und Quantitätsvorgaben (-ziele), Ausstattungs- und Gestaltungsstandards, Wirtschaftlichkeitsfragen, Pflege- und Entwicklungsziele etc. zu kümmern. Diese Aufgaben muss der Eigentümer Stadt und damit die für die Aufgabe zuständige Organisationseinheit erledigen.

Zu den Grünflächen zählen Parkanlagen, Friedhöfe, Kleingärten, Spielbereiche und Spielplätze, Sportflächen, Straßengrün und Straßenbäume, Siedlungsgrün, Grünflächen an öffentlichen Gebäuden, Naturschutzflächen, Wald und weitere Freiräume, die zur Gliederung und Gestaltung der Stadt entwickelt, erhalten und gepflegt werden müssen.

2. Aufgaben

Beim Grünflächenmanagement ist zwischen zwei Aufgabenebenen zu unterscheiden, die eng miteinander verzahnt werden müssen, um Controlling-Prozesse und Know-how-Transfer zwischen den Ebenen zu gewährleisten:

  • strategisches Management
  • estlegung von Zielen für Qualität und Quantität der gesamtstädtischen
  • rünversorgung
  • operatives Management
  • ealisieren der oben genannten Ziele auf Objektebene.
  • essourcenmanagement (Flächen, Finanzen und Personal)
  • ommunikations- und Beteiligungsmanagement (Presse- und Öffentlichkeitsarbeit, Mediation, Bürgerbeteiligung, Beitrag zum Stadt-Marketing)
Stadtgrün Deutsche Gartenamtsleiterkonferenz (GALK)
Die Zusammenführung fachlich sehr unterschiedlicher Aufgabenfelder (zum Beispiel Stadtreinigung mit Grünpflege) geht im Grundsatz nicht. Foto: H.D. Volz

3. Instrumente

Die nachfolgenden Instrumente unterstützen und konkretisieren die Ziele, Inhalte und Aufgaben im strategischen und operativen Management.

  • Landschaftsplan, Grünordnungsplan, Grünleitplan, Friedhofsentwicklungsplan
  • Gesamtstädtischer Fachplan für Kleingärten, Sportflächen, Spielräume etc.
  • Objektplanung
  • Pflege- und Entwicklungspläne, Parkpflegewerke etc.
  • Grünflächeninformationssystem (Grünflächenkataster, Baumkataster etc.)
  • Finanzplanung, Kosten- und Leistungsrechnung, Controlling

4. Kernkompetenzen

Zu einem umfassenden Grünflächenmanagement, das in der Lage ist eine qualitativ hochwertige Grünversorgung und -pflege in der Stadt zu sichern und diese wirtschaftlich zu betreiben, ist die Bündelung von verschiedenen Kompetenzen unter einer Leitung/Organisationseinheit in folgenden Bereichen sicher zu stellen:

  • Planung, Bau, Erhaltung und Pflege
  • Planungsbeteiligung, Bürgerdialog
  • Garten- und Friedhofskultur, Gartendenkmalpflege
  • Ökologie, Naturschutz
  • Betriebswirtschaft
  • Ausbildung
Stadtgrün Deutsche Gartenamtsleiterkonferenz (GALK)
Eindeutig ist aber, dass die Einheit der Aufgabenwahrnehmung deutlich vor der Frage der Rechtsform Amt, Eigenbetrieb oder GmbH steht. Foto: Rolf Handke, pixelio.de

5. Operative Ebenen

Das Planen, Bauen und Pflegen von Grün(-flächen) in der Stadt berührt die oben genannten Managementbereiche in unterschiedlich intensiver Form und muss grundsätzlich mit eigenen Ressourcen (Regieleistung) oder/und einzukaufenden Ressourcen (Vergabeleistung) erfolgen. Die Entscheidung, welcher Weg gewählt wird, richtet sich nach Wirtschaftlichkeitsfragen.

Für die Inanspruchnahme von Vergabeleistungen ist es erforderlich, standardisierte Leistungsanforderungen und -verzeichnisse zu definieren (Standardleistungsbuch), die mit den Regieleistungen verglichen werden können (wichtig als Voraussetzung für Make-or-buy-Entscheidungen). Diesgilt ganz grundsätzlich für alle drei Bereiche: Planen, Bauen und Pflegen! Denn vielfach ist eine Regieleistung wirtschaftlicher als eine Vergabeleistung; insbesondere bei Leistungen zur Sicherstellung der

Verkehrssicherheit.

  • hoheitliche Aufgaben (zum Beispiel Friedhofswesen, Naturschutz)
  • planende und bauende Fachverwaltung
  • Auftraggeber/Bauherr
  • Pflege und Instandhaltung
  • "Make or buy-Entscheidungen"

6. Strukturen/Organisationsformen

  • hoheitliche, planende und operative Aufgaben in einer Organisationseinheit
  • Flexibilität bei der "internen" Gliederung unter Einbeziehung von eigenständigen Rechtsformen für Betriebs- oder Dienstleistungsbereiche (Voraussetzung: Einheit in der Leitung!)

Zur Optimierung eines Grünflächenmanagements gehört die Entwicklung einer geeigneten Organisationsstruktur. Die Städte sind seit Jahren dabei, nach möglichst optimalen Strukturen zu suchen und haben dabei auf sehr unterschiedliche Modelle gesetzt, (siehe auch Seite 11, 19 und 25).

Dabei sind vielfach die ursprünglich einmal über die Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement, KGST, entwickelten Grundstrukturen für eine Verwaltung aufgegeben worden (Stichwort: Amt 67). Evaluierungen in einem bundesweiten Vergleich liegen nicht vor, die GALK hat aber - ausgehend von den Erfahrungsberichten aus den Städten - eine vorläufige Bilanz gezogen und zieht daraus für die Zukunft folgende Schlüsse:

  • Die Trennung von strategischer und operativer Ebene durch Zuordnung zu unterschiedlichen Ämtern (Verwaltungseinheiten) hat sich nicht bewährt. Die Entscheidungswege wurden länger, in fachlich einheitlichen Aufgaben entstanden zum Teil künstlich Konkurrenzen mit negativen Folgen für Entscheidungsabläufe. Die notwendige Gesamtverantwortung für die Aufgabe geht verloren.
  • Die Qualität des Stadtgrüns ist entscheidend davon abhängig, dass die Aufgabenfelder "Planen", "Bauen" und "Pflegen" in einer Einheit (als ein Handlungsstrang) wahrgenommen werden, um in der Evaluation und im Controlling ganzheitliche Bewertungen/Auswertungen für Projekte durchführen zu können. Für ein erfolgreiches Management ist wichtig, dass unmittelbar im Prozess ein "Voneinander-Lernen" zwischen allen drei Ebenen auf kurzem Wege möglich ist und unter einer Leitung gesteuert wird (Steuerungszyklen: von oben nach unten, von unten nach oben - Kreisläufe im Controlling = Qualitätssicherung).
  • Die Zusammenführung fachlich sehr unterschiedlicher Aufgabenfelder (zum Beispiel Stadtreinigung mit Grünpflege) hat sich im Grundsatz nicht bewährt. Für qualitativ hochwertige Ergebnisse im Grünflächenmanagement sind Experten mit einer fundierten Ausbildung erforderlich. In heterogenen Einheiten entsteht in der Regel nicht die erforderliche Kompetenz für Fragen des Grünflächenmanagements, die Qualität der Ergebnisse leidet darunter, langfristig ist eine wirtschaftlich fundierte Grünflächenplanung und -pflege so nicht zu erreichen. Vorteilhaft sind dagegen eindeutig fachlich strukturierte Einheiten mit umfassender Verantwortung in der Leitung.
  • Aus der kommunalpolitischen Sicht sind die Organisation und die Verantwortung für das öffentliche Grün und das Grünflächenmanagement in einer Hand zusammenzuführen. Soweit andere Rechtformen - neben der bewährten Amtsstruktur - für das Aufgabengebiet aus rechtlichen, finanziellen oder anderen Gründen sinnvoll sind oder angestrebt werden, sollte auch dann das gesamte Fachgebiet in einer Hand liegen, um Evaluation und Controlling effektiv durchführen zu können.


Resümee

Die Deutsche Gartenamtsleiterkonferenz hat mit der Vorlage des Positionspapieres zum Grünflächenmanagement einen Anstoß gegeben, die ständig neu beginnenden Organisationsveränderungen zu Lasten einheitlich und kompetent strukturierter Ämter in den Städten aufzugeben und sich auf die fachlich orientierte Bündelung von Aufgaben unter einer qualifizierten Leitung zurückzubesinnen. Geteilte Aufgaben in verschiedenen Organisationseinheiten führen zu unnötigen Schnittstellen, Reibungsverlusten und Konkurrenzen von an sich gleichartigen Zielen und Interessen. Das wird von dem "Kunden Bürger" nicht verstanden und toleriert; führt dadurch zur Kritik oder Unzufriedenheit mit der Verwaltung und/oder der Politik. Bei dem generell bei Bürgern positiv besetzten Thema Grün und Natur ist in den Städten eine kompetente Ansprechstelle die beste Lösung für zufriedene Bürger und kostengünstige Ergebnisse bei Planung, Bau und Pflege.

Hinsichtlich der besten Rechtsform für das kompakte Aufgabenfeld "Grünflächenmanagement" hat sich die GALK nicht endgültig festgelegt, bereitet aber für die weiter gehenden Diskussionen die Vor- beziehungsweise Nachteile der jeweiligen Rechtsformen in ihren Arbeitskreisen auf. Eindeutig ist aber, dass die Einheit der Aufgabenwahrnehmung deutlich vor der Frage der Rechtsform Amt, Eigenbetrieb oder GmbH steht.

 Heiner Baumgarten
Autor

Ehemals GALK-Präsident und Vorsitzender vom GALK-Arbeitskreis Stadtplanung

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