Grünverbindungen in der Flächennutzungsplanung

Großflächige Grünräume wie Parks, Friedhöfe und Stadtwälder sind selbstverständlicher Planungsgegenstand der Flächennutzungsplanung. Eine Verbindung dieser Einzelteile zu einem zusammenhängenden Grünsystem führt sowohl zu einer ökologischen Stärkung des Siedlungsraumes als auch zu einer Steigerung des Erholungswertes von Grünflächen. Nicht umsonst findet momentan eine intensive Debatte um das Stichwort Grüne Infrastruktur und dessen Implementierung in der Praxis statt. Allerdings ist eine frühzeitige planungsrechtliche Sicherung derartiger Grünverbindungen keineswegs vom Gesetzgeber vorgeschrieben, sodass sich die Frage stellt: ob, wann und mit welcher Intention Grünverbindungen derzeit in Flächennutzungsplänen dargestellt werden. Antwort darauf gibt eine umfangreiche empirische Studie, die von der Autorin im Rahmen einer Masterarbeit 2016 am Lehrstuhl Landschaftsplanung der TU Dresden (Betreuung Prof. Dr. Schmidt, Prof. Dr. Wende) erarbeitet wurde. In dieser wurden die rechtswirksamen und in Aufstellung befindlichen Flächennutzungspläne aller 77 bundesdeutschen Großstädte auf die Darstellung von Grünverbindungen hin untersucht. Die darin sichtbar werdenden Potenziale wie Defizite münden in Empfehlungen, wie zukünftig mit dem Planinstrument 'Grünverbindung' umgegangen werden sollte.

In der Literatur wie auch in aktuellen Flächennutzungsplänen finden sich sehr unterschiedliche Definitionen und Zielsetzungen zu Grünverbindungen. Eine allgemeingültige Charakterisierung fällt somit nicht leicht. Die Bezeichnung suggeriert, dass Grünverbindungen durch Vegetation geprägt sein sollten und damit von Freiraumverbindungen zu unterscheiden sind. Sie stellen vielmehr eine Teilmenge von Freiraumverbindungen dar. Über kommunale Grenzen hinausreichende, großräumige Grünzüge, die von Bebauung frei zu halten sind, entsprechen der regionalen Ebene und wurden in der Studie nicht näher betrachtet. Im Fokus der Untersuchung standen Grünverbindungen von etwa 10 bis 100 Metern Breite, die aufgrund des Maßstabs von Flächennutzungsplänen meist nicht flächig, sondern nur symbolisch darstellbar sind. Neben Grünausstattung und Dimension der Verknüpfung ist auch ihr Aufgabenspektrum ein wichtiges Merkmal, welches in engem Zusammenhang mit der Ausgestaltung von Grünverbindungen steht. Sowohl grüne Schneisen zwischen Bebauung (Abb. 1), naturnahe breite Ufersäume, alleebestandene Promenaden (Abb. 2) oder begrünte ehemalige Gleistrassen, können die Funktionen einer Grünverbindung innehaben.

Einflussfaktoren auf die Darstellung

Mit der Wiederentdeckung der historischen Stadt, dem wachsenden ökologischen Bewusstsein und der Hinwendung zum öffentlichen Raum wurden Grünverbindungen Ende des 20. Jahrhunderts Thema der vorbereitenden Bauleitplanung. Als eine der ersten Städte übernahm München, wenn auch nicht mit Inkrafttreten der Originalfassung 1967, bei der Teilfortschreibung seines Flächennutzungsplans 1986 Grünverbindungen aus dem Landschaftsplan.¹ Abbildung 3 zeigt einen wachsenden Trend zur Sicherung von Grünverbindungen durch Darstellung mit einem eigenen Planzeichen seit der Jahrtausendwende. Genauso finden sich Planzeichen mit rein ökologischer Ausrichtung nur in den jüngeren Planwerken wieder. Zu berücksichtigen ist, dass die meisten der derzeit rechtswirksamen Pläne nach 2000 verabschiedet wurden. Wie Abbildung 4 zeigt erfolgt die Darstellung von Grünverbindungen in Flächennutzungsplänen nach wie vor eher selten: Sie werden nur in 20 Prozent der Großstädte mit rechtswirksamen Flächennutzungsplänen und voraussichtlich nur in einem einzigen in der Aufstellung befindlichen Flächennutzungsplan gesichert.

Außer der zeitlichen Korrelation ist ein Einfluss von weiteren Rahmenbedingungen auf die Darstellung nicht feststellbar. Die durchgeführte Studie ergab, dass weder der Typ des Flächennutzungsplanes (regionaler FNP, gemeinsamer FNP oder einzelner FNP einer Stadt) noch die Integrationsform des Landschaftsplans (Primär-, Sekundärintegration oder keine Integration) oder die Einwohnerzahl der Stadt einen statistisch signifikanten Einfluss auf die Verwendung des Planzeichens haben.

Funktionale Spannbreite von Grünverbindungen

Einschlägige Fachliteratur sowie die meisten der aktuellen Flächennutzungspläne verstehen Grünverbindungen in erster Linie als begrünte Wegeverbindungen mit Naherholungsaspekten. Abbildung 5 zeigt, dass die Erläuterungsberichte von Flächennutzungsplänen mit Grünverbindungen mehrheitlich die Erschließung für Fußgänger und Radfahrer als deren Hauptaufgabe sehen. Sie sollen Freiräume und Stadtgebiete untereinander vernetzen und gleichzeitig Wege in das Umland bieten. In rund der Hälfte der Städte mit Grünverbindungen im Flächennutzungsplan wird ihnen auch für die Naherholungsnutzung Bedeutung beigemessen. Im Flächennutzungsplan der Stadt Dortmund heißt es beispielsweise, dass Grünverbindungen "nicht nur eine Wegeverbindung abseits vom Autoverkehr darstellen, sondern je nach Möglichkeit vor Ort auch Aufenthaltsqualität bieten"². Einige Städte verfolgen darüber hinaus das Ziel, Stadtteile mit Grünraumdefizit durch eine attraktive Wegeführung optimal an entfernt liegende Parkanlagen anzubinden, um die Situation der Bewohner dadurch zu verbessern.

Auch der Wert der Grünverbindungen für die Strukturierung einer Stadt wird in etwa einem Drittel der untersuchten Planwerke erwähnt. Ihre stadtgliedernde Wirkung kommt insbesondere bei formalen, häufig historisch gewachsenen Grünsystemen mit Achsen oder Ringen zur Geltung. Oft zeichnen Grünverbindungen auch die Gewässerstruktur einer Stadt nach oder schaffen Zäsuren zwischen verschiedenartigen, benachbarten Flächennutzungen.

Neben der Bedeutung für die menschliche Gesundheit und die Stadtgestalt können Arten und Biotope von den durch Vegetation geprägten und habitatverbindenden Grünverbindungen profitieren. Ihre Entwicklung oder Aufwertung kann als Kompensationsmaßnahme im Sinne der Eingriffsregelung verbucht werden. Als Kaltluftabflussbahnen können Grünverbindungen darüber hinaus zu einer höheren Luftqualität beitragen, gleichzeitig die Reduktion der Treibhausgase durch Unterstützung nicht motorisierter Fortbewegung fördern und an den Klimawandel angepasste Ausgleichsräume hervorbringen. Jedoch finden solch ökologische Gesichtspunkte in den wenigsten Erläuterungsberichten zu den Flächennutzungsplänen Erwähnung. Es ist daher davon auszugehen, dass die dargestellten Grünverbindungen in erster Linie keinen ökologischen Beweggründen entspringen und Umweltaspekte bei deren planerischer Weiterentwicklung nicht fokussiert werden. Gleichzeitig stellen selten andere Planzeichen wie Biotopverbindungen eine ökologische Vernetzung sicher. Diese einseitige Funk-tionszuweisung, bevorzugt für Mobilität und weniger für ökologische Belange, ist in Hinblick auf die Umweltprobleme unserer Zeit jedoch kritisch zu beurteilen.

Darstellungsfreiheit und -vielfalt

Grünverbindungen finden im Baugesetzbuch, das in Ergänzung mit der Planzeichenverordnung den rechtlichen Rahmen für die Darstellungen im Flächennutzungsplan setzt, keine Erwähnung. Da § 5 Abs. 2 BauGB keine abschließende Aufzählung von Inhalten eines Flächennutzungsplanes vornimmt, eröffnen sich ganz unterschiedliche und rechtlich nicht näher eingegrenzte Möglichkeiten der Einbeziehung, Definition und Darstellung von Grünverbindungen.

Abhängig vom Maßstab und der von der Kommune gewünschten Darstellungsschärfe sind Grünräume ab etwa 0,5 bis 1 Hektar flächig darstellbar und können beispielsweise als "Grünfläche" oder "Flächen für Maßnahmen zum Schutz, zur Pflege und zur Entwicklung von Boden, Natur und Landschaft" im Flächennutzungsplan gesichert werden. Zusätzlich kann eine Zweckbestimmung dieser Flächen erfolgen. Über die im Baugesetzbuch beispielhaft genannten Parkanlagen, Dauerkleingärten und Friedhöfe hinaus können auch nicht darin aufgeführte Nutzungszuweisungen der Fläche, etwa als Grünverbindung wie in Abbildung 6 erfolgen. Aktuell wird lediglich in zwei Flächennutzungsplänen eine Zweckbestimmung mit der Bezeichnung "Grünverbindungen" beziehungsweise "Grünvernetzungen" genutzt.

Um Grünverbindungen, die unterhalb der flächig im Flächennutzungsplan darstellbaren Breite liegen, zu sichern, können Kommunen ein eigenes linienhaftes Planzeichen, wie es in Abbildung 7 zu sehen ist, entwickeln. Der im deutschen Planungssystem begründete enge Zusammenhang zwischen Flächennutzungsplan und Landschaftsplan wirkt sich dabei sehr stark auf die Darstellung aus.

Die in der Regel vom Landschaftsplan vorbereiteten potenziellen Grünverbindungen gelangen in den meisten Bundesländern durch Integration in den Flächennutzungsplan und erlangen erst dadurch Behördenverbindlichkeit. Bei vielen Städten erfolgt eine äquivalente Darstellung der Grünverbindungen im Landschaftsplan. Nachvollziehbar wird das in den Bundesländern mit Sekundärintegration der Landschaftspläne, da diese dort als eigenständiges Planwerk vorliegen. Oft findet sich darin ein Planzeichen wieder, das in seiner Zielsetzung vergleichbar mit der im Flächennutzungsplan dargestellten Grünverbindung ist. Die durchgeführte Studie zeigt jedoch, dass selbst bei Städten, die Grünverbindungen in ihren Flächennutzungsplänen darstellen, der Landschaftsplan diese nicht zwangsläufig vorbereitet hat. In Nordrhein-Westfalen ist eine Darstellung im Landschaftsplan, der hier nur den Außenbereich behandelt, zudem nicht möglich.

Aufgrund unterschiedlicher gesetzlicher Bestimmungen, Leitfäden und Fachkonventionen der Bundesländer erfolgt die Darstellung bereits in den Landschaftsplänen nur sporadisch, mit unterschiedlicher Funktionsbelegung und in verschiedenartiger Form. Nicht nur die offene Regelung des Baugesetzbuches, sondern auch die höchst unterschiedliche Handhabung von Grünverbindungen in der Landschaftsplanung trägt wesentlich dazu bei, dass sich beim Umgang mit Grünverbindungen in der übergeordneten Bauleitplanung eine starke Heterogenität zeigt. So kommen neben der Bezeichnung "Grünverbindung" auch die Begriffe "Grünvernetzung", "Grünzug" oder "Grünkorridor" zum Einsatz sowie diverse Planzeichen. In Abbildung 8 ist zu sehen, dass diese von Leiter-, Punkt- und Pfeillinien bis hin zu Fadenkreuzen reichen. Die Planzeichen werden in der Legende der Flächennutzungspläne unterschiedlichen Kategorien zugeordnet. Am häufigsten finden sich Grünverbindungen unter der Überschrift "Grün- und Freiflächen", teilweise aber auch unter "Natur- und Landschaftsschutz" und selten in eigenständiger Position ohne Zuordnung. Wie die Auswertung zu den Funktionen der Grünverbindungen verdeutlicht sind die Intentionen, die mit der Darstellung verfolgt werden, ebenso vielgestaltig. Eine Harmonisierung des Umgangs mit Grünverbindungen erscheint sinnvoll.

Empfehlungen

Angesichts aktueller Herausforderungen wie dem Klimawandel, dem Biodiversitätsverlust und einer sich wandelnden Mobilitätskultur ist die Erhaltung bestehender und Schaffung neuer Grünverbindungen mit ihrem breiten Funktionsspektrum von enormer Bedeutung. Es ist unabdingbar, sie aus dem gesamtstädtischen Kontext zu entwickeln und insofern auch in die übergeordnete Planung einer Stadt - die Flächennutzungsplanung - einzubeziehen. Städte sollten mit der Darstellung von Grünverbindungen in ihrem Flächennutzungsplan für eine frühzeitige Abwägung zwischen den konkurrierenden Interessen Sorge tragen.

Da die Landschaftsplanung eine wesentliche Grundlage der Bauleitplanung darstellt, ist Großstädten zu empfehlen, in ihren Landschaftsplänen zukünftig zielgerichtete Grundlagen und Vorschläge für Grünverbindungen zu erarbeiten, damit diese - möglichst mit differenzierter Gewichtung - in die Abwägung eingestellt werden können. Der Bewertung von Grünverbindungen sollten Kriterienkataloge zu den Funktionsbereichen zu Grunde liegen. Mit dieser Hilfe kann eine Einschätzung der Bedeutung einer Grünverbindung erfolgen. Unter Berücksichtigung der besonderen Gewichtung von Funktionen, wie beispielsweise der klimatischen Funktion in Städten mit starken Überhitzungs- und Luftqualitätsproblemen, kann so eine Prioritätensetzung für den Erhalt und die Entwicklung von einzelnen Grünverbindungen im Rahmen der Stadtentwicklung erfolgen (Abbildung 9). Dies ist Voraussetzung für eine gerechte und transparente Abwägung mit anderen Belangen, insbesondere in der Abwägung gegenüber einer Bebauung.

Die Schwerpunktfunktionen einzelner Grünverbindungen sollten im Flächennutzungsplan ersichtlich sein. Insbesondere den ökologischen Funktionen sollte dabei ein stärkerer Stellenwert als bisher eingeräumt werden. Es erscheint nicht ausreichend, Grünverbindungen lediglich als attraktive Wegeverbindung zu verstehen und zu implementieren. Aufgabe des Erläuterungsberichts ist es, Aufschluss über Ziel und Zweck der Grünverbindungen zu geben: Damit kann eine Stadt jenseits der Schaffung eines grünen Images auch faktisch und in Abhängigkeit vom jeweiligen Funktionsspektrum der einzelnen Grünverbindungen Anforderungen zu ökologischen und gestalterischen Mindestqualitäten an die Bebauungsplanung weitergeben. Nur wenn das Gesamtspektrum an möglichen Funktionen von Grünverbindungen in der Praxis adressiert wird, werden die Städte auch dem Anspruch zur Schaffung eines umfassenden Gerüsts grüner Infrastruktur gerecht.

Da in der Regel nicht davon auszugehen ist, dass vernetzte Grünsysteme durch mehr als 100 Meter breite, flächig darstellbare Nutzungen gesichert werden können, sollten vor allem linienhafte Planzeichen für Grünverbindungen in den Flächennutzungsplänen Verwendung finden. Denn historisch gewachsene europäische Städte und die gesetzlich verankerte Stärkung der Innenentwicklung bringen eine bauliche Dichte hervor, die stellenweise eine Verbindung von Grünräumen nur durch in der Breite begrenzte Vernetzungselemente zulässt. Dadurch leisten Grünverbindungen einen wesentlichen Beitrag zum Gelingen der angestrebten doppelten Innenentwicklung, die neben baulicher Nachverdichtung auch eine Qualifizierung des Grüns verfolgt. Die gesetzlich vorgegebene Beschränkung auf die Darstellung der Grundzüge der Art der Bodennutzung bleibt bei der Verwendung eines linienhaften Planzeichens gewahrt, da nicht nur die Flächengröße, sondern auch die Bedeutsamkeit der Bodennutzung für die beabsichtigte städtebauliche Entwicklung als Maß herangezogen werden sollte. Es können dafür Symbollinien (bspw. aus Strichen, Punkten oder Pfeilen) verwendet werden. Nicht zu empfehlen sind Planzeichen, durch die nicht klar ablesbar ist welche Zielpunkte verknüpft werden sollen (wie etwa ein einzelnes Fadenkreuz). Flächige Darstellungen durch einen Strang sollten nur dann Verwendung finden, wenn diese im Rahmen der Darstellungsschärfe eines Flächennutzungsplans die tatsächliche und keine symbolische Breite zeigt. Das Planzeichen sollte in der Legende nicht der Kategorie "Natur und Landschaftsschutz", sondern "Grün- und Freiflächen" zugeordnet werden. Denn die Zuordnung zu 'Grünflächen' lässt auf ein Aufgabenspektrum schließen, das wie bei Grünverbindungen von Naherholung über Stadtgliederung bis hin zu ökologischen Funktionen reicht.

Wie bei allen Planungsinhalten der Flächennutzungsplanung ist auch in Bezug auf Grünverbindungen eine korrekte, verständliche und transparente Darstellung wichtig, um das Planungsziel der für Mensch und Natur gleichermaßen bedeutsamen Grünverbindungen über die Bebauungsplanung bis in die Umsetzung zu transportieren. Eine Vereinheitlichung der Handhabung in Landschaftsplänen wie auch eine Aufnahme der für eine nachhaltige Stadtentwicklung bedeutsamen Plandarstellung 'Grünverbindung' in das Baugesetzbuch und die Planzeichenverordnung könnten für Klarheit sorgen. In einem ersten Schritt sollten Grünverbindungen Eingang in Leitfäden für die Landschafts- und Bauleitplanung in städtischen Gebieten finden. Dadurch kann deren Einbeziehung in die Planung einfacher, multifunktionaler, transparenter und einheitlicher gestaltet werden.

Anmerkungen

Die Studienergebnisse und Grafiken basieren auf der Auswertung der rechtswirksamen und in Aufstellung befindlichen Flächennutzungspläne (Stand April 2016) aller 77 bundesdeutschen Großstädte (mindestens 100.000 Einwohner, auf der Datengrundlage des Zensus 2011). Die Landschaftspläne einiger Großstädte sind ebenso in die Untersuchung eingeflossen.

¹ Appelt, Daniela, Referat für Stadtplanung und Bauordnung Landeshauptstadt München (2016): FNP-Anfrage. München, 01.06.2016. E-Mail an Charlotte Müller.

² Stadt Dortmund (2004): Flächennutzungsplan der Stadt Dortmund. Erläuterungsbericht, S. 440.

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