Stadtgrün und Stadtentwicklung

Das Grün in der Stadt hat keinen leichten Stand - so mag man die Befindlichkeit vieler für diesen Aufgabenbereich Verantwortlicher in den Kommunen noch eher zurückhaltend beschreiben. Denn vorhandene Grün- und Freiflächen sehen sich auf der einen Seite erheblichem Druck durch andere Nutzungen gegenüber. So gibt es den Quartierspark, der in den Sommermonaten zur Grillwiese mutiert, die Brachfläche, die für Events in Anspruch genommen wird oder Grünflächen in Wohnsiedlungen, die von der Nachverdichtung erfasst werden (sollen). Darüber hinaus werden Nutzungskonflikte in der Ortslage, zum Beispiel zwischen Sportanlagen oder Gewerbe und benachbarter Wohnbebauung, nicht selten zu Lasten noch freier Flächen am Ortsrand gelöst.

Auf der anderen Seite ist das Stadtgrün im Kontext des kommunalen Produktspektrums eine freiwillige Aufgabe und unterliegt dementsprechend bei kritischer Haushaltslage besonderem Konsolidierungsdruck. "Grünen" Haushaltstiteln droht damit in den Haushaltsberatungen oft die Kürzung oder - vor allem im investiven Bereich - die Streichung. Anders als andere freiwillige Bereiche wie der Sport oder die Kultur verfügt das Stadtgrün zudem in der Regel über keine institutionelle Unterstützung in der Bürgerschaft. Um diesem Druck zumindest ein wenig zu entgehen, wird dann versucht, privates Engagement zu nutzen. Baum- oder Pflegepatenschaften oder der Einsatz von Mitteln einer Bürgerstiftung (Köln) mögen hier nur als Beispiele gelten. Allerdings ist der finanzielle Beitrag begrenzt; zudem kann die Bereitschaft Privater nachlassen, wenn sie den Eindruck gewinnen, allein als "Lückenbüßer" für die öffentliche Hand zu fungieren.

"Gegenüber der Einbindung von zivilgesellschaftlichen Akteuren über Patenschaften besteht in der Verwaltung eine gewisse Skepsis, da die Erfahrung gezeigt hat, dass dies im Regelfall keine nennenswerte finanzielle Unterstützung bringt. Hilfreich werden derartige Kooperationen vor allem im Hinblick auf soziale Aspekte gesehen, wie der Vermittlung von Verantwortungsgefühl und sozialer Kontrolle."¹

Stadtgrün in der Kommunalverwaltung

Die Aufgabe Stadtgrün lässt sich vereinfachend in zwei große Bereiche klassifizieren. Auf der einen Seite geht es um die Pflege und Bewirtschaftung des Bestandes, zu der auch die sehr aufwändige Baumsicherheitsprüfung zählt. Letztere ist übrigens de facto wegen der Haftungsrisiken als pflichtig anzusehen. Unbeschadet dessen ist stets auch die Effizienz der Aufgabenerfüllung zu überprüfen, um die knappen Ressourcen so gut wie möglich einzusetzen.² Hierbei kann gerade die jüngste Publikation der KGSt zur Grünflächenunterhaltung eine wichtige Hilfestellung bieten.³

Auf der anderen Seite besteht die Aufgabe darin, Grün- und Freiflächen in eine umfassende Stadtentwicklungsplanung einzubetten. In vielen Verwaltungen sind Grünflächenmanagement und -planung allerdings auch organisatorisch getrennte Bereiche, die bisweilen unter einem gemeinsamen Dach (z. B. eines Umweltamtes), aber auch in verschiedenen Fachbereichen, gegebenenfalls sogar in verschiedenen Dezernaten angesiedelt sind. Welche Zuordnung vorgenommen wird, entscheidet die Kommune in eigener Zuständigkeit; dabei spielen nicht allein fachbezogene Aspekte eine Rolle. Allerdings sind selbstverständlich stets auch die Bezüge zu anderen Planungsaufgaben (z. B. Siedlungs- oder Verkehrsentwicklung) beziehungsweise zu anderen operativen Diensten (Betriebshof, Sportplatzpflege4 u. a.) zu berücksichtigen.

Es versteht sich von selbst, dass mit zunehmender Entfernung zwischen den beiden (Grün-)Bereichen innerhalb der Verwaltung der Koordinationsaufwand erheblich steigt. So bedeutet die Planung und Anlage neuer Grünflächen zusätzlichen Aufwand in der Pflege mit Auswirkungen auf den Personal- und Finanzbedarf. Insofern ist eine frühzeitige Koordination nicht nur wünschenswert sondern unerlässlich: "Die Planung des Projekts (Neue Wiese, d. Verf.) lag primär in der Abteilung Planen | Bauen | Umwelt und hier im Bereich Zukunftsagentur | Stadtentwicklung. Die Projektleitung zur konkreten Gestaltung und zum Umbau des Geländes war … beim Fachdienst Grünflächenmanagement angesiedelt."⁵

Denn sollte es an den notwendigen Ressourcen für die laufende Pflege später fehlen, müssten unter Umständen Anlagen vernachlässigt werden.⁶ Aus der Sicht der Bürgerschaft würde dann aus dem zunächst positiv empfundenen neuen Grün ein dauerhaftes Ärgernis. Insoweit sollten bei neuen Projekten die notwendigen Mittel (Folgekosten) in der mittelfristigen Finanzplanung auch rechtzeitig veranschlagt werden. Das erfordert das enge Zusammenwirken auch mit den für Personal und Finanzen zuständigen Fachbereichen innerhalb der Verwaltung.

Grün in der Stadtentwicklung - Theorie oder gelebte Praxis?

Integrierte Stadtentwicklung wird zwar oft gefordert, ist aber keineswegs selbstverständlich. Viele Jahre war Stadtentwicklung durch einen "eher situativen und projektbezogenen Inkrementalismus geprägt."⁷ Beispiele sind die Ansiedlung von Einzelhandelsflächen am Ortsrand, die Fokussierung auf eine Umgehungsstraße, die rasche Wiedernutzung von Konversionsflächen, die Standortbestimmung für öffentliche Einrichtungen und andere mehr. Inzwischen spricht der Deutsche Städtetag - vor allem unter Bezug auf die Leipzig-Charta - von einer "Renaissance integrierter Stadtentwicklungskonzepte"⁸ Selbst wenn dies eine (flächendeckend) zu euphemistische Beschreibung sein mag, lässt sich doch eine (allmähliche) Abkehr von rein anlassbezogenen Planungen konstatieren.

Einen wichtigen Beitrag hierzu hat neben generellen Stadtentwicklungskonzepten auf der Quartiersebene das Programm "Soziale Stadt" geleistet, das nicht nur für Großstädte sondern auch für kleine und mittlere Städte konzipiert ist. Das Programm zeichnet sich durch einen Disziplinen übergreifenden Ansatz aus und kann daher durchaus als Nukleus für eine integrierte Stadtentwicklungsplanung verstanden werden.

Stadtentwicklungskonzepte bewegen sich dabei im Spannungsfeld der drei Pole der Nachhaltigkeit "Ökonomie, Ökologie und sozialer Zusammenhalt".⁹ Diese Handlungsfelder sollen zudem im partizipativen Dialog mit der Einwohnerschaft definiert¹⁰ und mit Leben gefüllt werden. Damit geht Stadtentwicklung deutlich über das klassische Instrument des Flächennutzungsplans hinaus, der lediglich die (gleichwohl wichtige) räumliche Dimension enthält, aber den "Inhalt" des Lebens in der Kommune nicht erfasst.

Welche Rolle spielt in diesem Zusammenhang das Stadtgrün? In der bereits erwähnten Publikation des Deutschen Städtetages zur Stadtentwicklung ist es der ökologischen Dimension zugewiesen:¹¹ Es dient der "Sicherung der ökologischen und ästhetischen Qualität der Stadt als Lebensraum durch Klimaschutz- und Grünpolitik, Baukultur und Innenentwicklung …" Etwas ausführlicher wird in der gleichen Studie zu den Funktionen des Stadtgrüns etwas später ausgeführt:

"Grün in der Stadt Vernetzung von Stadt- und Landschaftsräumen durch Grüngürtel/Grünzüge, Verbesserung der Grünversorgung in dicht bebauten Stadtteilen (z. B. "Pocketparks", Dach- und Fassadenbegrünung) sowie der Erreichbarkeit und der Nutzungs- beziehungsweise Aufenthaltsqualität von Parks und Landschaftsräumen; Entwicklung der Potenziale für innerstädtische und stadtnahe Landwirtschaft/Nahrungsproduktion; Renaturierung/Revitalisierung von Gewässern - auch in Verbindung mit Hochwasserschutz; Erhaltung von Lebensräumen für Tiere und Pflanzen in der Stadt, Bodenschutz."¹²

Bereits diese Aufzählung macht deutlich, dass Stadtgrün sehr wohl auch die anderen Dimensionen einer nachhaltigen Stadtentwicklung tangiert. So sind Grün- und Freiflächen ein wichtiger Baustein für das Ziel des sozialen Zusammenhalts, wie gerade Projekte aus dem Programm Soziale Stadt gezeigt haben. Ein wichtiger Baustein sind dabei neben Begegnungsorten auch Räume für Bewegungsaktivitäten außerhalb der klassischen Sporteinrichtungen.

Der Zustand des öffentlichen Grüns ist indessen auch eine Visitenkarte für die Attraktivität einer Kommune als (künftiger) Wohn- und Wirtschaftsstandort;¹³ am augenfälligsten ist diese Wirkung auf Ortsfremde zweifellos in Tourismusregionen. Diese Zusammenhänge stärker herauszuarbeiten ist eine der wichtigsten Aufgaben, um den Stellenwert des Stadtgrüns in Bürgerschaft, Politik und Verwaltung zu stärken. Wichtige "Verbündete" können dabei eben das Stadtmarketing und/oder die Tourismusförderung sein.

Es steht wohl doch nicht zum Besten - was also ist zu tun?

Integriert und auf Augenhöhe

Die Forderungen, die die GALK in ihrem Positionspapier "Grün in der Stadt" formuliert¹⁴, machen in der Tat deutlich, dass dieser Stellenwert von Freiräumen und Stadtgrün in der Realität noch nicht anerkannt beziehungsweise in praktisches Handeln umgesetzt worden ist. So werden Gesamtkonzeptionen und die interdisziplinäre Zusammenarbeit angemahnt. Das erscheint am ehesten möglich, wenn Planungsaufgaben in der Stadt nicht zersplittert sondern an einer Stelle konzentriert sind. Das erleichtert die Zusammenarbeit - und zwingt dazu bereits in einem frühen Stadium Kompromisslösungen mit divergierenden Anforderungen an die Planung zu suchen.

Die Zusammenarbeit soll auf "Augenhöhe" stattfinden, womit im Umkehrschluss deutlich wird, dass Aufgabenbereiche innerhalb einer Kommune in der Praxis oft eben nicht gleichrangig sind. Stets gibt es "Konjunkturen" der Entwicklungsplanung. So stehen zum Beispiel angesichts der demografischen Entwicklung zwei große Herausforderungen im Vordergrund, denen sich die Kommunen im Hinblick auf die räumliche Nutzung gegenübersehen:

• In Zuzugsräumen geht es um die Schaffung (möglichst auch preiswerten) Wohnraums; nach der Maxime "Innen vor Außen" bedeutet dies eine Nachverdichtung im Bestand, die auch vorhandene innerörtliche Freiflächen erfasst.
• In Räumen, die von einem Bevölkerungsrückgang betroffen sind, geht es oft um Maßnahmen zur Trendumkehr; entstehende Brachflächen oder Leerstände werden nicht als Chance zur Freiraumgestaltung sondern vielfach noch als Bedrohung der ökonomischen Basis der Kommune empfunden.

Hier kann gleichwohl das Erfahrungswissen aus dem Programm "Soziale Stadt" genutzt werden. Denn Ziel ist nicht einfach die Schaffung von mehr Wohnraum - die schlechten Erfahrungen aus den 60er- und 70er-Jahren oder aus wenig gesteuerten Dorferweiterungen im städtischen Umland sollten nicht in Vergessenheit geraten. Vielmehr geht es um lebenswerte und vielfältige Quartiere, in denen das Stadtgrün einen unverzichtbaren Stellenwert hat.

Die kritische Frage, was dann aus der Grünpflege wird, kann vielleicht überraschend einfach beantwortet werden. Anders als die abstrakte Grünplanung findet der Zustand der bestehenden öffentlichen Grünflächen große Resonanz in der Bevölkerung. Ein Blick in die Leserbriefspalten der örtlichen Presse oder in Kommentare in den Sozialen Medien macht dies deutlich. Ist der öffentliche Druck groß genug, stehen punktuell auch plötzlich Ressourcen zur Verfügung.

Das liebe Geld …

Wie immer in der Verwaltung geht es stets auch um Ressourcen, die - wie gleich die erste Forderung der GALK unterstreicht - offensichtlich dauerhaft nicht ausreichend sind. Dabei richtet die GALK vor allem den Blick auf die staatliche Förderung, die nach ihrer Auffassung auf jene Kommunen konzentriert werden soll, die über "gesamtstädtische Freiraumkonzepte" verfügt. Ob und inwieweit das neue Programm "Zukunft Stadtgrün" im Rahmen der Städtebauförderung¹⁵ diesem Anspruch gerecht wird, muss sich erst noch erweisen.

Denn mit den 50 Millionen Euro, die 2017 zur Verfügung gestellt werden, sollen ganz unterschiedliche Maßnahmen gefördert werden. Dazu zählen unter anderem:

• konzeptionelle Arbeiten wie die Aufstellung integrierter Stadtentwicklungskonzepte,
• die Herstellung multifunktionaler Grün- und Freiflächen,
• Leerstands- und Brachflächenmanagement
• Maßnahmen zum Barriereabbau
• Die Beteiligung von Bürgerinnen und Bürgern

Einen interessante(re)n Ansatz verfolgt seit gut zehn Jahren das Land Nordrhein-Westfalen mit dem Programm Regionale. Es zeichnet sich zum einen durch seinen integrierten Ansatz aus, in den "grüne Infrastrukturen und Naturschutz" eingebettet sind. Zum zweiten ist das Programm auf interkommunale Kooperation angelegt; damit wird unterstrichen, dass Entwicklungen stets über administrative Grenzen hinausreichen. Das erscheint - nach Meinung des Verfassers - zielführender als die Vergabe von Landesgartenschauen, die in der Regel einen engeren räumlichen Bezug aufweisen.

Schließlich enthält der Forderungskatalog der GALK noch zwei "Klassiker". Zum einen wird die Festlegung von Grünplanung, Grünversorgung und Grünpflege als Pflichtaufgabe der Kommunen gefordert. Ähnliche Vorstellungen werden in anderen sogenannten freiwilligen Leistungsbereichen wie dem Sport oder der Kultur formuliert. Sie stoßen auf entschiedene Ablehnung bereits auf der kommunalen Ebene, da auf diese Weise letztlich alle kommunale Aktivität pflichtig würde, ein Freiraum für kommunale Selbstverwaltung mithin entfiele.

Aber auch die Länder sehen die Begründung neuer Pflichtaufgaben äußerst kritisch. Denn damit würde sich automatisch die Frage der Konnexität und des entsprechenden finanziellen Ausgleichs stellen. Dies gälte umso mehr, wenn für die Aufgabe auch noch entsprechende Standards - wie als Zweites von der GALK gefordert - entwickelt und gesetzlich verankert werden sollten.

Da eine Verrechtlichung des Themas "Stadtgrün" aus Sicht des Verfassers nicht in Betracht kommt, bleibt die Überzeugungsarbeit. Dabei gilt es, Grün- und Freiflächen mit allen Aspekten der Stadtentwicklung zu verbinden. Eine "grüne" Stadt ist gewiss kein Landschaftspark - der städtische Charakter, der sich unter anderem in Bauwerken, Verkehrsflächen und einer je nach Typus ausgeprägten Verdichtung manifestiert, bleibt erhalten. Allerdings erfüllt das "Stadtgrün" vielfältige Funktionen, die dazu beitragen aus einer Stadt eine lebenswerte Stadt zu machen. Ein großer Teil der Bürgerschaft und der Kommunalpolitik würde dies vermutlich im Grundsatz auch sofort unterstreichen; ob dies allerdings im Einzelfall auch noch gilt, wenn es zum Beispiel um die Ansiedlung von Betrieben mit Arbeitsplätzen geht …?

Literatur

¹ So die Aussage aus Bielefeld, in: Ministerium für Bauen, Wohnen, Stadtentwicklung und Verkehr NRW, Urbanes Grün in der integrierten Stadtentwicklung, Düsseldorf 2012, S. 71.

² Für das Projekt "Essbare Stadt" in Andernach war die aufwändige Pflege einzelner (kleinerer) Grünflächen in der Stadt ein wichtiger Ausgangspunkt.

³ Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement, Orientierungswerte Grünflächenunterhaltung, B 10/2017.

⁴ In dem Zusammenhang sei nur auf den jahrelangen Disput um den Einsatz von "Round Up" auf Sportanlagen verwiesen.

⁵ Beschreibung für die Stadt Arnsberg, in: Ministerium für Bauen, Wohnen, Stadtentwicklung und Verkehr NRW, a.a.0. , S. 67; allerdings wird zur dauerhaften Finanzierung nichts Konkretes ausgesagt.

⁶ In Bielefeld wird von "geordneter Herabstufung" gesprochen, vgl. Ministerium für Bauen, Wohnen, Stadtentwicklung und Verkehr NRW, a.a.0., S. 73.

⁷ Deutscher Städtetag, Positionspapier "Integrierte Stadtentwicklungsplanung und Stadtentwicklungsmanagement, Berlin-Köln 2013, S. 5.

⁸ Ebd.

⁹ Zu einem Überblick vgl. Landesanstalt für Umwelt, Messungen und Naturschutz, Leitfaden zur Erstellung kommunaler Nachhaltigkeitsberichte (2. Aufl. März 2015) herausgegeben hat: www.lubw.baden-wuerttemberg.de/servlet/is/240401/n-berichte_fuer_kommunen.pdf

¹⁰ S. hierzu sehr informativ die bereits zehn Jahre alte Konzeption der Gemeinde Illingen: Illingen 2030 - Projekt Zukunft, 2006, S. 27ff. www.illingen.de/fileadmin/user_upload/Gemeinde_Ill...

¹¹ Deutscher Städtetag, a.a.O., S. 10

¹² Deutscher Städtetag, a.a.O., S. 13.

¹³ So z. B. Illingen 2030, a.a.O., S. 76f.

¹⁴ "Grün in der Stadt" Positionspapier der Deutschen Gartenamtsleiterkonferenz (GALK e. V.) zum Weißbuchprozess der Bundesregierung, Juni 2016.

¹⁵ Information des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit, 'Zukunft Stadtgrün' vom 08.05.2017, www.bmub.bund.de/themen/stadt-wohnen/staedtebau-foerderung/zukunft-stadtgruen/