Strukturreformen in Karlsruhe

Die organisatorischen Wurzeln des Karlsruher Gartenbauamtes gehen auf den Anfang des letzten Jahrhunderts zurück. Damals wuchsen die Aufgaben zur Entwicklung des kommunalen Grüns parallel zur auch sonst schnell voranschreitenden Stadterweiterung überproportional. Zunächst wurde im Jahre 1900 im städtischen Tiefbauamt eine Gartenabteilung aufgebaut. Schon fünf Jahre später wurde dann ein eigenes Amt geschaffen, das zunächst die Bezeichnung "Städtische Gartendirektion" und ab 1917 dann "Gartenamt der Landeshauptstadt Karlsruhe" führte. Schon damals erkannte man die Bedeutung der Gliederung der Siedlungsfläche durch Grünzüge und die Notwendigkeit von ausreichend großen Parkanlagen zur Naherholung und zur Gesunderhaltung der Bevölkerung. Eine wesentliche Komponente dieses "hygienischen Grüns" waren schon damals zahlreiche zwei, drei- und vierreihige Alleen, die die gründerzeitlichen Quartiere prägten und heute noch prägen.

Kriegsbedingt wurde das Gartenamt 1941 aufgelöst. Nach dem zweiten Weltkrieg fehlte es zunächst an den personellen und finanziellen Voraussetzungen, um über die Beseitigung der Kriegstrümmer und provisorische Herrichtung der wichtigsten städtischen Anlagen hinaus auch eine Gesamtkonzeption für die Grünflächen zu erstellen und durchzusetzen. Der damalige Oberbürgermeister Günther Klotz erkannte jedoch die Chancen für die Stadtentwicklung durch eine adäquate Einbeziehung und Entwicklung des öffentlichen Grüns. Hierfür war die Durchführung einer Bundesgartenschau das Mittel seiner Wahl. Mit der Unterzeichnung der Vertragsvereinbarung zur Bundesgartenschau 1967 mit dem Zentralverband des Deutschen Gartenbaus im Jahre 1962 wurde auch die Wiedergründung eines selbstständigen Gartenbauamtes beschlossen. Die Bundesgartenschau wurde mit 6,4 Millionen Besuchern nicht nur eine der erfolgreichsten ihrer Art, sondern war gleichzeitig Teil einer die gesamte Stadt umfassenden Grünpolitik. Mehrere grüne Begleitprojekte in verschiedenen Stadtteilen wurden parallel zur Bundesgartenschau realisiert und trugen ihren Teil dazu bei, dass Karlsruhe sein seit seiner Gründung 1715 gepflegtes Image als grüne Stadt wieder gewinnen konnte.

Nach der Ära der Bundesgartenschau kam als wichtige neue Aufgabe die Erarbeitung des Landschaftsplans als ökologischer Teil des Flächennutzungsplans und der Grünordnungspläne für die Bebauungspläne hinzu. Für den Landschaftsplan und das gesamtstädtische Grünkonzept wurden für alle Stadtteile die Versorgung und der Bedarf an Grün- und Freiflächen, Kleingärten, Friedhofsflächen und Spielräumen ermittelt. Ziel der übergeordneten Planung war, alle Grünräume und -strukturen räumlich miteinander zu vernetzen, so dass sie ideal für die Naherholung genutzt werden können, optimal für den Biotopverbund fungieren und einen möglichst hohen Beitrag zur Stadtklimaverbesserung leisten. Ingesamt alles Ziele, die heute hoch aktuell sind und ihren Niederschlag in nationalen Strategien zur biologischen Vielfalt, Nachhaltigkeit und zum Umgang mit den Folgen des Klimawandels gefunden haben.

Organisationseinheit Grün

Die organisatorische Zusammengehörigkeit von Landschaftsplanung, Grünordnungsplanung, Objektplanung sowie Grünflächenpflege brachte schon damals gerade bei der Hauptaufgabe, der Planung und Entwicklung von Vegetationsflächen, die größten Synergieeffekte. Die Einbindung der Landschaftsplanung und der Grünordnungsplanung in den Aufgaben-katalog des Gartenbauamtes gewährleistet eine aufgabengerechte Kontinuität des Planungsprozesses. Die Erkenntnisse und Erfahrungen der Objektplanung und der Grünflächenpflege fließen durch die direkte Abstimmung im Amt unmittelbar in die Landschafts- und die Grünordnungsplanung ein. Umgekehrt wird so sichergestellt, dass die in der Grünordnungsplanung verankerten Ziele von der Objektplanung verlustfrei umgesetzt werden können und die Grünflächenpflege eine kostengünstige, sachgerechte Entwicklungs- und Erhaltungspflege durchführen kann.

Die Rückkopplungen (Vorgaben, Hinweise, Korrekturen) zwischen den verschiedenen Bereichen werden direkt innerhalb des Amtes durch kurze Wege erleichtert, sodass auf Veränderungen sofort reagiert werden kann. Nur durch die Zusammenfassung der fachlich zusammengehörenden Teilbereiche Landschaftsplanung, Grünordnungsplanung, Objektplanung, und Grünflächenpflege in einer Organisationseinheit lassen sich die fachliche Qualifikation und Professionalität erzielen und vorhalten.

Differenzierte Rasen- und Wiesenpflege

Dies lässt sich gut am Beispiel der Karlsruher Praxis der differenzierten Rasen- und Wiesenpflege erläutern. Noch 1980 wurden fast alle Rasenflächen häufig gemäht und gedüngt. Der kurz geschnittene, "englische" Rasen war Standard. Vielerorts war das Betreten dieser Rasenflächen untersagt.

Aber - wie auch in anderen Städten - war damals bereits ein Interesse der Bevölkerung an mehr Naturnähe und Naturerleben spürbar. Im Gartenbauamt Karlsruhe wurde diese Entwicklung durch die Landschaftsplanung unterstützt, die bei der Erstellung des Landschaftsplans die ökologischen und klimatischen sowie die sozialen Potenziale der Karlsruher Landschaft analysierte und Optimierungen vorschlug. Da war es nahe liegend, dass die innerstädtischen Grünflächen ebenfalls mit einbezogen, ihre Vernetzung angestrebt und geeignete Konzepte und Maßnahmen mit dem Ziel einer naturnäheren Pflege erarbeitet wurden.

Zu Beginn der behutsamen Umstellung von häufiger geschnittenen Rasenflächen auf Wiesenflächen mit ein- bis zweimaliger Mahd, hielt sich das Verständnis und die Begeisterung der Bevölkerung sehr in Grenzen. Eine den kritischen Bürger überzeugende Beweisführung, wie sinnvoll und wirksam diese Veränderung für den Artenschutz ist, war nicht einfach. Es wurden sehr bewusst Flächen ausgewählt, die keine oder nur untergeordnete Bedeutung für Freizeitaktivitäten, Sport oder Spiel hatten und die als Teil des gesamtstädtischen Grünsystems im Kontext mit übergeordneten Landschaftsstrukturen standen und stehen.

Am ehesten konnte man mit Qualitäten überzeugen, die den Bürgern, den Anwohnern direkt zu gute kommen konnten. Das waren die ästhetische Dimension einer blütenreichen Wiese, ihre Bedeutung für die heimische Vogelwelt und etwa die Erwartung auf den Anblick von mehr oder weniger prächtigen Schmetterlingen, die diese im Gegensatz zum Vielschnittrasen besuchen. Insbesondere auch mit dem pädagogischen Nutzen, direkt vor der Haustür Natur erleben zu können, konnten Kritiker milder gestimmt werden.

Lean Management und Standardreduzierung

Auch in Karlsruhe gab es seit Anfang der 1990er Jahre im Zuge des landauf, landab sehr populären Trends zur "schlanken Verwaltung" (Lean Management) zentrale organisatorische Vorgaben zur Personalreduzierung und zur Ämterzusammenlegung. Angestrebt wurde eine Reduzierung der damals im Kämmereibereich bestehenden 40 selbstständigen Organisationseinheiten auf schlussendlich 20. Durch die Wiedergründung 1963 konnte von Anfang an eine zeitgemäße, den aktuellen Aufgaben ausgerichtete Amtsstruktur mit flacher Hierarchie geschaffen werden. Mit der Ende der 1970er Jahre begonnenen und stetig weiterentwickelten differenzierten Grünflächenpflege konnte auch auf die verwaltungsinterne Forderung nach einem der jeweiligen Funktion einer Grünfläche angepassten (und möglichst reduzierten) Pflegestandard reagiert werden. So war es möglich, die Amtsstruktur zunächst ohne Abstriche zu erhalten.

Ein Beispiel für derartige Standardreduzierungen war der Verzicht auf kleinere Rosenpflanzungen und -beete, die in vielen Grünanlagen existierten, und die bewusste Konzentration an wenigen Plätzen, wo sich möglichst viele Menschen aufhalten und die nötige Zeit zum Betrachten der Blumenvielfalt haben. Viele Formhecken wurden dort aufgegeben, wo dies aus gestalterischen oder funktionalen Gründen nicht dringend erforderlich war. Auch die sonstigen regelmäßigen Schneidarbeiten an Gehölzrändern wurden verringert. Bei mehrreihigen Pflanzungen wurden ein oder zwei Strauchreihen entlang der Wege gerodet und als Wiesenstreifen angelegt. So konnte sich ein freier Gehölzrand entwickeln, der seine Funktionen ohne Störungen durch zusätzliche Schneidarbeiten im Sommer erfüllt.

Auch zahlreiche Flächen mit bodendeckenden Gehölzen, die wegen Trittschäden oder anderer Belastungen nicht vollständig geschlossen gehalten werden konnten, und so durch drei und mehr Hackgänge pro Jahr nur sehr kostenintensiv zu pflegen waren, ohne ein wirklich ansprechendes Gesamtbild zu erzielen, wurden in Wiesenstreifen umgewandelt. Durch diese Umstellung etwa entlang von Straßen wurde so außer den reduzierten Pflegekosten gleichzeitig die gewünschte Großzügigkeit erreicht.

Zur Haushaltskonsolidierung im zurückliegenden Jahrzehnt wurden ausdrücklich auch strukturelle Einsparungen gefordert. Trotz einer im Gegensatz zu anderen Regionen Deutschlands weiter wachsenden Bevölkerung und damit auch zunehmenden Siedlungs- und Grünflächen sowie die durch die gesetzlichen Änderungen deutlichen gestiegenen Anforderungen an die Planung mussten zwischen 2004 und 2008 rund 10 Prozent Personal eingespart werden. Dadurch mussten sogenannte "freiwillige Leistungen", das waren insbesondere von den Bürgerinnen und Bürgern sehr geschätzte Beratungsangebote, aber auch die Teilnahme an landes- und bundesweiten oder internationalen Wettbewerben (zum Beispiel Entente Florale, Bundeshauptstadt im Naturschutz, Nations in Bloom) und andere Beiträge zur Öffentlichkeitsarbeit eingeschränkt oder ganz aufgegeben werden. Ebenso kann die Überprüfung der Erfüllung von Begrünungsauflagen aus Bebauungsplänen oder von Baugenehmigungen nicht mehr ausreichend wahrgenommen werden.

Auch bei den Sachmitteln im Ergebnishaushalt mussten Kürzungen verkraftet werden. Diese betreffen vor allem die Vergabe von Mäharbeiten, Gehölzrückschnitt und Laubaufnahme an GaLaBau-Firmen. Das Gartenbauamt Karlsruhe hat mit der Vergabe nach "Pflegekatalog" seit vielen Jahren sehr gute Erfahrung gemacht. Dabei stellt die vierjährige Laufzeit der Pflegeverträge ein sehr attraktives Kriterium zur längerfristigen wirtschaftlichen Kalkulation der Firmen dar. Das Ergebnis dieses Wettbewerbs sind sehr günstige, aber auskömmliche Preise. Für diese Vergabe eignen sich insbesondere übersichtlich strukturierte Flächen, für die sich die Pflegeleistungen gut standardisieren, bemessen und rapportieren lassen. Die Potenziale zur Kostenreduzierung im Bereich der Grünflächenunterhaltung lagen vor allem im Bereich der Rasen- und Wiesenpflege. Die Folge war eine deutliche Reduzierung der ökologisch interessantesten Schnittkategorie, der "Blumenwiesen", die nur ein- bis zweimal pro Saison gemäht werden und deren Mähgut abgeräumt wird, zugunsten der drei- bis fünfmaligen Mulchmahd.

Dadurch, dass das Mähgut nicht aufgenommen werden muss, sondern bis zur Selbstkompostierung auf der Fläche verbleibt, ist diese Schnittkategorie deutlich kostengünstiger. Ein wesentlicher Nachteil ist allerdings, dass diese Flächen über Wochen nach der Mahd nicht sehr ansehnlich sind. Selbst dann, wenn man den positiven Aspekt berücksichtigt, dass die Flächen auf diese Weise automatisch häufiger gereinigt werden, da zu jedem Mähgang das vorherige Ablesen von Abfall und Unrat gehört. Unvermeidbar ist auch, dass sich auf diesen Flächen eine geringere biologische Vielfalt einstellt und Blühaspekte reduziert werden, da der gewünschte Nährstoffentzug unterbleibt. Tatsächlich besteht die berechtigte Hoffnung, dass im Zuge der verstärkten energetischen Nutzung von Biomasse auch das Mähgut ein begehrter Energielieferant wird. Karlsruhe plant gerade die Umstellung der Biovergärung und will eine Trockenvergärungsanlage mit einer jährlichen Durchsatzmenge von 18.000 Tonnen realisieren. Statt den teilweise schon gesättigten Markt weiter mit Kompost zu beliefern, könnte diese Verwertung die Kosten der Schnittgutaufnahme und -entsorgung deutlich reduzieren. Damit hätte die Energiewende, die klimaneutralen Alternativen benötigt, eine direkte positive Auswirkung auf die Artenvielfalt.

Ohne Grünflächeninformationssystem kein Grünflächenmanagement

Für ein erfolgreiches Grünflächenmanagement müssen zunächst die spezifischen Funktionen der jeweiligen Grünfläche im gesamtstädtischen Kontext definiert werden. Daraus folgen die gestalterischen und gärtnerischen Ziele, danach kommen die eigentliche Organisation der Pflege und ihre betriebswirtschaftliche Abwicklung. Der Anspruch der kommunalen Grünflächenpflege muss sein, eine langfristig Wert erhaltende Pflege und Entwicklung zu garantieren, die den ästhetischen, ökologischen, nutzungsbezogenen und erforderlichenfalls auch gartendenkmalpflegerischen Erfordernissen genügt.

Nicht jede Grünfläche braucht dafür gleich ein Parkpflegewerk. Das wäre bei rund 2500 Anlagen, die etwa in Karlsruhe zum öffentlichen Grün zählen, weder sinnvoll noch leistbar. Parkpflegewerke sind in erster Linie für größere und komplexere Parks und Gärten angemessen. Für gartenhistorisch bedeutende Anlagen sind sie ein unbedingtes Muss, da erfahrungsgemäß die Begehrlichkeiten auf Grünflächen oft schneller als erwartet entstehen.

Für kleinere, weniger bedeutende Grünanlagen ist kein Parkpflegewerk erforderlich, da reicht in der Regel ein einfacher Steckbrief, in dem die gestalterische Grundidee, das Bepflanzungskonzept, das Nutzungskonzept, gärtnerische Entwicklungsziele, technische und konstruktive Grundlagen und Erläuterungen und gegebenenfalls spezielle Pflegehinweise dargestellt werden.

Um im Spannungsfeld zwischen diesen grünfachlichen Zielen und den restriktiven fiskalischen Vorgaben erfolgreich agieren zu können, sind entsprechende betriebswirtschaftliche Rahmenbedingungen erforderlich. Zentrales Instrument ist hierbei die Kosten-Leistungs-Rechnung, die für jedes einzelne "Produkt" des kommunalen Produktplans die Kosten exakt ermittelt und den Finanzverantwortlichen, der Verwaltung, der Politik und der Öffentlichkeit die Kosten für jede Grünfläche transparent machen soll. Für die Kosten-Leistungs-Rechnung sind exakte Werte über die Größe und Struktur der Grünflächen unerlässlich. Karlsruhe hat bereits 2001 begonnen, ein digitales Grünflächeninformationssystem (GRIS) aufzustellen, das jede Grünfläche mit ihren wesentlichen Elementen abbildet und die wichtigsten Sachdaten dazu vorhält. Nach seiner Fertigstellung deckt es nun die wesentlichen Aufgabenbereiche des Gartenbauamtes ab und gewährleistet jederzeit den Zugriff auf die Datengrundlagen zur Bestandsverwaltung:

Wofür ist das Gartenbauamt zuständig?

Integration alle Grünobjekte (Grünflächen, Spielplatzflächen, Spielgeräte, Inventar, Stadtbäume) in einer zentralen Bestandsverwaltung. Aktuelle und nachprüfbare Informationen bilden die Basis für die Unterhaltung des Bestandes.

Bewirtschaftung: Welcher Aufwand ist erforderlich?

Der interne Pflegeaufwand soll dokumentiert werden, um jederzeit Nachkalkulationen nach verschiedenen Kriterien und für verschiedene Pflegeflächen berechnen zu können (Beispiel: Was kostet die Rasen- und Wiesenpflege in der Innenstadt im Vergleich zum Stadtrand?).

Planung und Steuerung: Wie kann der Einsatz von Ressourcen variiert werden?

Eine detaillierte Bestandsverwaltung bildet zusammen mit der Dokumentation der Bewirtschaftung die Basis für eine effektive Steuerung von Maßnahmen nach fachlichen und betriebswirtschaftlichen Kriterien. Nur wer verlässliche Zahlen zu Bestand und Bewirtschaftungsaufwand hat, kann vorhandene Ressourcen optimal einsetzen und Prognosen in die Zukunft treffen (Beispiel: Wie entwickeln sich die Pflegekosten, wenn Gehölzflächen in extensive Wiesenflächen umgewandelt werden?). Der steigende Kostendruck zwingt dabei zunehmend zur Ausschöpfung aller Einsparpotenziale schon bei der Planung.

Das gesamtstädtische Interesse ist im Rahmen der "Neuen Steuerung" natürlich viel weitergehender. Nicht die amtsinternen Vergleiche zwischen einzelnen Pflegebezirken stehen im Vordergrund, sondern der Vergleich mit anderen Städten. Dazu gibt es entsprechende Vergleichsringe auch in Baden-Württemberg. Die Praxis zeigt allerdings, dass der Anspruch Vergleichbares zu vergleichen, nur mit großen Einschränkungen lösbar erscheint. Von mehr als 20 Städten im Vergleichsring Baden-Württemberg sind augenblicklich nur noch fünf Städte unterschiedlicher Größe und sonstiger Rahmenbedingungen übrig geblieben. Die verbliebenen Städte haben sich dennoch verpflichtet, auf der Basis eines kleinen, aber gemeinsamen Nenners zu Ergebnissen zu kommen.

Ein effizientes Grünflächenmanagement wird nicht allein durch die Optimierung der eigenen Amtsstrukturen und Arbeitsprozesse erreicht. Auch die Einbindung in die übergeordnete Verwaltungsstruktur ist nicht unbedeutend. In Karlsruhe gehört das Gartenbauamt seit jeher gemeinsam mit Stadtplanungsamt, Bauordnungsamt, Amt für Hochbau- und Gebäudewirtschaft und Tiefbauamt zum Baudezernat. Die Erfahrungen mit dieser Zuordnung sind ausgesprochen gut. Gemeinsame Themen können in der wöchentlichen Gesprächsrunde mit den Amtsleitungen beim Dezernenten behandelt werden und für die zahlreichen Schnittstellen so auch bei der Bauleitplanung, bei Begrünungsauflagen im Rahmen von Baugenehmigungen, bei Außenanlagen an Schulen und städtischen Kindertagesstätten, beim Verkehrsgrün und bei der Gestaltung und Entwicklung des öffentlichen Raumes gibt es kurze Abstimmungs- und Entscheidungswege.

Zusammenfassung

Das Gartenbauamt Karlsruhe konnte nach seiner Wiedergründung 1963 seine Wertschätzung bei Politik und Bevölkerung ganz wesentlich durch die Vorbereitung und Durchführung der erfolgreichen Bundesgartenschau 1967 steigern und eine bedarfsgerechte Organisationsstruktur entwickeln. Die organisatorische Zusammengehörigkeit von Landschaftsplanung, Grünordnungsplanung, Objektplanung und Grünflächenpflege garantierte von Beginn an hohe Synergieeffekte. Mit der Ende der 1970er Jahre begonnenen und stetig weiterentwickelten differenzierten Grünflächenpflege konnte auf die verwaltungsinterne Forderung nach einem der jeweiligen Funktion einer Grünfläche angepassten (und möglichst reduzierten) Pflegestandard fachlich fundiert reagiert werden. Mit der Einführung der Kosten-Leistungsrechnung und einem digitalen Grünflächeninformationssystem verfügt das Amt auch über zeitgemäße Instrumente, um im Spannungsfeld zwischen fachlichen Zielen und den meist restriktiven fiskalischen Vorgaben erfolgreich zu agieren.