Unzulässige Freihaltung von Flächen für den Straßenbau

Mit Urteil vom 17.03.2015, Az.: 15 N 13.972 hat der VGH München entschieden, dass zur Zulässigkeit der Festsetzung von Flächen im Außenbereich, die von einer Bebauung freizuhalten sind, um eine Straßenplanung zu sichern, das Zusammenwachsen von Ortsteilen zu verhindern sowie zum Schutz vor Immissionsbelastungen Gründe von hohem Gewicht vorliegen müssen und darüber hinaus eine fehlerfreie Abwägung der zu berücksichtigenden Belange erfolgen muss. Eine sogenannte Freihalteplanung zur Sicherung der Errichtung einer künftigen Umgehungsstraße ist nur dann möglich, wenn eine konkrete Straßenplanung vorliegt, die innerhalb eines Zeitraums von etwa zehn Jahren umgesetzt werden kann.

Freihalten aus städtebaulichen Gründen grundsätzlich möglich

In dem vom VGH München entschiedenen Sachverhalt hatte eine Kommune ein Gebiet von 58 Hektar mit einem Bebauungsplan überplant. Mit Ausnahme eines Hektars wurde die übrige Fläche als Fläche für die Landwirtschaft festgesetzt und zugleich bestimmt, dass die Fläche von Bebauung freizuhalten ist. Neben den flankierenden Planungszwecken Schutz vor Immissionsbelastung und Verhinderung des Zusammenwachsens von Ortsteilen lag die vorrangige Absicht des Plangebers darin, für eine Umgehungsstraße Flächen freizuhalten. In der Planzeichnung wurde dazu in dem Bereich, der bereits von jeglicher Bebauung freizuhalten war, der Verlauf eines Teilstücks der geplanten Ortsumfahrung in einer Breite von 40 m mit beidseitigen Baubeschränkungszonen in einer Breite von jeweils 20 Metern dargestellt, der den südlichen Planbereich auf einer Länge von rund 1,1 Kilometer durchlief. Dieser sogenannte Terrassenkorridor wurde als temporärer Geltungsbereich eingezeichnet, der bis zum positiven Abschluss der Plan festgestellten Trasse Gültigkeit haben sollte.

Das Verwaltungsgericht München hat geurteilt, dass der Bebauungsplan an so schwerwiegenden Mängeln leidet, dass er insgesamt unwirksam ist. Die Festsetzung, 57 Hektar des Plangebiets von Bebauung freizuhalten sei offensichtlich abwägungsfehlerhaft. Zwar sei es grundsätzlich möglich, aus städtebaulichen Gründen Flächen von Bebauung freizuhalten und eine andere Nutzung festzusetzen. Dies sei jedoch nur verhältnismäßig, wenn für die Regelung gewichtige Belange sprechen. Nach dem vorliegenden Bebauungsplan waren auch im Außenbereich privilegierte Vorhaben, wie etwa landschaftliche Gebäude, unzulässig.

Vermeidung von Immissionsbelastungen rechtfertigt Freihalten nicht

Die Verhinderung des Zusammenwachsens von Ortsteilen ist nach Ansicht des VGH München kein Grund, den Außenbereich auch von privilegierten Vorhaben freizuhalten. Bestimmte Vorhaben sollen nach dem Willen des Gesetzgebers gerade im Außenbereich verwirklicht werden können. Im vorliegenden Fall war ferner nach Ansicht des Gerichts kein vernünftiger städtebaulicher Grund gegeben, gerade das Zusammenwachsen dieser Ortsteile zu verhindern.

Auch die Vermeidung von Immissionsbelastungen rechtfertigte vorliegend nicht den vollständigen Ausschluss einer Bebauung im übrigen Plangebiet. Die vom Plangeber verfolgten Ziele hätten nach Ansicht des Gerichts auch erreicht werden können, wenn im Plangebiet lediglich die Errichtung von Tierhaltungsanlagen ausgeschlossen worden wäre.

Das (eigentliche) Ziel, die geplante Trassenführung der Staatsstraße von Bebauung freizuhalten, rechtfertige ebenfalls nicht den Ausschluss jeglicher Bebauung. Selbst für den Bereich des Terrassenkorridors alleine sei die Freihalteplanung nicht erforderlich.

Auch eine grundsätzlich mögliche Freihalteplanung muss nach den deutlichen Urteilsgründen des VGH München bauleitplanerisch erforderlich sein. Daran fehlt es, wenn die Planung aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen auf Dauer oder unabsehbare Zeit nicht vollzugsfähig ist. Dies ist der Fall, wenn die Verwirklichung des Vorhabens innerhalb eines Zeitraums von etwa zehn Jahren nach Inkrafttreten des Bebauungsplans ausgeschlossen erscheint.

Die künftige Ortsumgehung wurde im Programm der bayrischen Staatsregierung zu Neu- und Ausbau von Staatsstraßen mit der Dringlichkeitsstufe 2 geführt und ihre Realisierung war nach dem Jahr 2025 vorgesehen. Die Realisierung stand selbstverständlich unter dem Vorbehalt, dass entsprechende Haushaltsmittel bereitgestellt werden würden. Der VGH München hat zusätzlich zu diesem Umstand festgestellt, dass lediglich der Entwurf einer Streckenführung als Grobtrassierung vorlag und es an einer detaillierten Ausbauplanung fehlte.

Auch die Festsetzung des sogenannten Terrassenkorridors bewertete der VGH München daher als nicht erforderlich und unverhältnismäßig, da auch dort keine Ausnahmen von dem Bauverbot vorgesehen waren.

Die Mängel des Bebauungsplans waren so schwerwiegend, dass der gesamte Plan als unwirksam einzustufen war. Nach der Überzeugung des Gerichts hätte die Plangeberin den Bebauungsplan ohne die unwirksame Festsetzung über den Ausschluss von Bebauung in 57 Hektar des Plangebiets nach dem im Planungsverfahren zum Ausdruck kommenden Willen nicht beschlossen. Das planerische Konzept des Bebauungsplans beruhe tragend auf diesem umfassenden Bebauungsausschluss.

Auch dieses Urteil zeigt, dass der Planungshoheit Grenzen gesetzt sind. Eigentümer von betroffenen Flächen sollten gegenüber planerisch festgesetzten Nutzungseinschränkungen stets prüfen, ob eine unzulässige Freihalteplanung oder gar Verhinderungsplanung vorliegt.

Dr. Normen Crass, Rechtsanwalt, Fachanwalt für Bau- und Architektenrecht, SMNG Rechtsanwaltsgesellschaft mbH, Frankfurt am Main