Zur Förderpraxis im Grünbereich in Deutschland

Zukunft Stadtgrün - eine Zwischenbilanz

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Grün in der Stadt: Stadtentwicklung mit Grün denken, Anlagenpark in Tübingen. Foto: Anne Faden

Im Jahr 2015 richteten das damalige Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit und das Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft den Kongress "Grün in der Stadt - Für eine lebenswerte Zukunft" aus, bei dem die damalige Bundesbauministerin Dr. Barbara Hendricks eine grundlegende Bestandsaufnahme urbaner Grünthemen vorstellte.

Erstmals rückte das Thema in seiner Gesamtheit in den politischen Fokus. Initiiert wurde ein Dialog unterschiedlichster Ministerien, Verbände, Organisationen, Institute und Behörden - mit dem Ziel, die Bedeutung von urbanem Grün in der integrierten Stadtentwicklung klären. Dem Ministerium mit seiner "hartnäckigen und schnörkellosen"¹ Ministerin gelang damit ein großer Wurf, auch wenn die Bilanz der Ministerin ansonsten eher durchwachsen war, was aber möglicherweise weniger an ihr als an ihren politischen Mitspielern lag. 2017 legte das Ministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit das Weißbuch "Grün in der Stadt" mit Handlungsempfehlungen und Umsetzungsstrategien vor, nun allerdings ohne Beteiligung des Landwirtschaftsministeriums.

Der Bund wollte sich mit dem Weißbuch ein Arbeitsprogramm geben, mit dem die Rahmenbedingungen in den Kommunen und die Kommunikation zwischen den Akteuren verbessert werden sollten. Geplant waren Leitfäden, Modell- und Forschungsvorhaben, ein jährliches Dialogforum, aller zwei Jahre ein Bundeswettbewerb und das neue Förderprogramm "Zukunft Stadtgrün" als gemeinsames Bund-Länder-Programm innerhalb der Städtebauförderung.

Die grünen Verbände und ganz besonders die Grünflächenämter haben die Entwicklungen mit Spannung verfolgt, aktiv begleitet und klare Erwartungen an den Prozess gestellt. Vor allem an das Förderprogramm wurde die Hoffnung einer deutlichen Stärkung urbanen Grüns geknüpft. Nicht nur mit Blick auf die derzeitige bundespolitische Situation stellt sich aktuell die Frage nach dem Stand des Themas Stadtgrün und des Förderprogramms.

Politische und förderrechtliche Rahmenbedingungen

Positiv für die Implementierung des Themas Grün als Teil der Stadtentwicklung und den Start des Förderprogramms war sicherlich, dass Umwelt und Bauen unter einem gemeinsamen ministeriellen Dach verankert waren. In der aktuellen Legislaturperiode wechselten Bauen und Stadtentwicklung - mit Städtebauförderung und dem Programm Zukunft Stadtgrün - zum Innenministerium. Zwar änderte sich auf der Arbeitsebene im Ministerium nichts, dennoch ist unverkennbar, dass das Innenministerium andere Interessensschwerpunkte hat. Das Umweltministerium (ohne Bau) legt im September 2018 den Entwurf für einen Masterplan zur Umsetzung des Weißbuchs "Grün in der Stadt" für die Arten- und Biotopvielfalt vor. Hier soll ein neuer Förderschwerpunkt "Stadtnatur" geschaffen werden.² Auffällig ist, dass Stadtgrün und Stadtnatur im Masterplan fachlich vermengt werden und es Überschneidungen mit dem Programm "Zukunft Stadtgrün" gibt, so dass fraglich ist, wie eine klare Abgrenzung beider Förderprogramme gelingen soll.

Die Initiatorin von „Grün in der Stadt“: Umwelt- und Bauministerin Dr. Barbara Hendricks. Foto: BMUB, Michael Gottschalk

Anzahl der im Jahr 2017 geförderten Maßnahmen nach Bundesland. Abb.: Bundesministerium des Inneren, für Bau und Heimat (Hinweis Blatt 4, oberes Diagramm).

Die Umsetzung des Programms "Zukunft Stadtgrün" wurde an die Städtebauförderung gekoppelt, was naheliegend war, stand doch damit ein bewährtes Förderinstrument zur Verfügung. Durch die nun vollzogene Trennung von Umwelt- und Stadtentwicklungsthemen besteht die Gefahr, dass die Behandlung von Grünthemen als integrierte Aufgabe der Stadtentwicklung auf der Strecke bleibt, auch wenn derzeit alle Beteiligten anderes versichern. Die Grünflächenämter haben mit dem Instrument Städtebauförderung vielfach wenig Erfahrung und sind dafür auch personell nicht ausgestattet, liegt doch die Städtebauförderung in der Verantwortung der Stadtplanungsämter.

Die konkrete Umsetzung des Programmes ist in den Bundesländern verschieden verortet. Während in Hessen das Ministerium für Umwelt, Klimaschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz und in Niedersachsen das Ministerium für Umwelt, Energie, Bauen und Klimaschutz verantwortlich sind, ist es in Baden-Württemberg das Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Wohnungsbau. Hochwasserschutz und Gewässerthemen sind in Baden-Württemberg beim Ministerium für Umwelt, Klima und Energiewirtschaft verortet, die Landesgartenschauen beim Ministerium für den ländlichen Raum und Verbraucherschutz. Möglicherweise differierende Interessenslagen könnten gemeinsame Umsetzungsstrategien erschweren.

Die allgemeinen Zielsetzungen des Förderprogramms "Zukunft Stadtgrün" reichen von der Vorbereitung der Gesamtmaßnahme und der Erarbeitung integrierter städtebaulicher Entwicklungskonzepte über die Qualifizierung des öffentlichen Raumes, des Wohnumfeldes, von Grün- und Freiräumen sowie die Instandsetzung, Erweiterung und Modernisierung von Gebäuden und öffentlicher Infrastruktur des Quartiers im Rahmen von quartiersbezogenen Stadtgrünmaßnahmen bis hin zur Herstellung multifunktionaler Grün- und Freiflächen von ökologischer, sozialer und städtebaulicher Bedeutung, zur Vernetzung von Grün- und Freiräumen, zu Maßnahmen der Barrierefreiheit und zur Beteiligung und Mitwirkung von Bürgerinnen und Bürgern sowie Quartiersmanagement.³

Eine derart allgemeine Beschreibung lässt viel Interpretationsspielraum, der von den Ländern unterschiedlich genutzt wird. Einige Länder haben ihre Kommunen dezidiert ermuntert, urbane Grünthemen zu beantragen, auch wenn sich diese außerhalb von städtebaulichen Förderkulissen befinden. Dazu gehören beispielsweise die Länder Brandenburg und Niedersachsen, in denen die Strategie verfolgt wird, Grün in der Stadt als eigenes Förderthema zu stärken.

Einen besonderen Weg ging Hessen. Die Programmziele umfassen hier die Herstellung, Qualifizierung und Vernetzung von Grünflächen, die Begrünung von Bauwerken und grauer Infrastruktur sowie die Einbindung und Nutzung urbaner Gärten, den Erhalt der biologischen Vielfalt sowie die Umweltbildung. Die Ziele beziehen sich sehr klar auf das urbane Grün. Zentrale Akteure für die Programmumsetzung sind in Hessen die Grünflächenämter. Zudem existiert mit der Hessenagentur eine Vernetzungsstelle, mit dem das Land bei der strategischen Programmsteuerung und die Programmkommunen bei der Umsetzung beraten werden.

Das Programm startete 2017 noch ohne klare Verwaltungsvereinbarungen. Einige Länder haben deshalb an bereits laufende Städtebauförderprogramme und Förderkulissen angeknüpft. Besonders deutlich ist diese Vorgehensweise in Bayern und Baden-Württemberg, wo Maßnahmen aus anderen Programmkulissen, zum Beispiel für Ortskernsanierungen oder die Aufwertung von Stadtmitten, in das Programm Zukunft Stadtgrün überführt wurden. Die Beantragung lief in nahezu allen Ländern über die Stadtplanungsämter, die Grünflächenämter waren unterschiedlich stark eingebunden.

Zukunft Stadtgrün: die Themen werden nicht ausgehen. Reutlingen Bürgerpark. Foto: Horst Haas

Die Ausstattung des Programms "Zukunft Stadtgrün" erscheint mit 50 Millionen Euro im Vergleich zum Gesamtbudget der Städtebauförderung von 790 Millionen Euro gering, ist aber dennoch positiv zu bewerten, denn Grünprojekte sind in der Regel weniger kostenintensiv sind als Maßnahmen an der grauen Infrastruktur oder wasserbauliche Maßnahmen. Auch 2018 wurden 50 Millionen Euro vom Bund bereitgestellt.

Aktuell plant das Bundesinnenministerium einen Bundespreis Stadtgrün, mit dem herausragende Leistungen von Kommunen ausgezeichnet werden sollen. Dazu ist geplant, ein weiteres Programm aufzulegen, welches die Modernisierung von Landschaftsgärten und Parks sowie Modellvorhaben zum Thema Klimawandel und Grünanlagen umfassen soll. Das Programm soll mit 100 Millionen Euro ausgestattet werden. Weiterhin laufen Gespräche zwischen Bund und Ländern, wie die unterschiedlichen Programme flexibilisiert, entbürokratisiert und weiterentwickelt werden können.

Zur aktuellen Programmkulisse

2017 wurden 129 Kommunen mit 137 Maßnahmen in das Programm aufgenommen. Gefördert werden vor allem wachsende Kommunen, dabei sind alle Gemeindegrößen vertreten. Dennoch täuscht die Auflistung. Vor allem bei den kleinen, ländlichen Kommunen, die durch Bayern und Baden-Württemberg im Wesentlichen mit der Umgestaltung von Ortsmitten angemeldet wurden, geht es nur bedingt um Themen des Stadtgrüns. Generell wurde in allen Programmanmeldungen eine Mischung unterschiedlicher Ziele benannt: Stadtklimaverbesserung und Klimaanpassung, biologische Vielfalt und Stärkung der Biodiversität und Naturerfahrung. Als Querschnittsziel stehen häufig die Umgestaltung von Stadtgrün im Sinne von Funktionsmischung und -überlagerung, die Verbindung mit sozialer Infrastruktur, Sport und Bewegung sowie Umweltgerechtigkeit und Gesundheit.

Auffällig oft finden sich Maßnahmen in der Vernetzung von grüner und blauer Infrastruktur. Hier geht es um die Erreichbarkeit und Zugänglichkeit von Gewässern, die Erlebbarkeit von Wasser, Naturerfahrungsräume für Kinder, Uferbereiche als Grün und Erholungsflächen, die Stärkung der Biodiversität und wiederum die Stadtklimaverbesserung. Dazu kommen grundlegende Aufwertungen vorhandener Grünanlagen und Parks, Sanierungsmaßnahmen an grauer Infrastruktur, zum Beispiel Wege, Parkplätze, Brücken, Kioske, Stadtmauern innerhalb von Grünstrukturen sowie die Vernetzung von Grün durch Gestaltung von Fuß- und Radwegenetzen. Teilweise sollen im Rahmen des Programms auch neue Grünflächen entstehen. Aktuell laufen in fast allen Kommunen die integrierten Entwicklungskonzepte oder bauvorbereitende Maßnahmen sowie die Beteiligung im Rahmen der Konzepterstellung, bauliche Maßnahmen bisher kaum.

Beispiel 1 - Dresden Südost

Das Projekt ging aus einer Konkurrenz innerhalb der Verwaltung hervor, in der mehrere Vorschläge für das Programm "Zukunft Stadtgrün" gemacht wurden. Die Entscheidung der Stadtentwicklungsplanung fiel auf die Verlegung und Offenlegung des unterirdisch verlaufenden Geberbaches beziehungsweise Prohliser Landgrabens, der heute teilweise unterhalb von Verkehrswegen liegt. Entstehen soll ein durchgängiger Grünzug bis zur Elbe mit integriertem Rad- beziehungsweise Fußweg. Weitere, heute noch stark regulierte Bachläufe werden renaturiert. Die Zugänglichkeit der Gewässer soll verbessert werden, Aufenthaltsmöglichkeiten und ein grünes Klassenzimmer entstehen. Gerade solche vernetzten Projekte sind stadtklimatisch, im Sinne der Biodiversität, der Durchgängigkeit von Gewässern, aber auch für eine nachhaltige Mobilität sowie soziale und gesundheitliche Themen hoch wirksam. In der 170 Hektar großen Förderkulisse werden mehrere Förderprogramme verknüpft. Die Gesamtkosten liegen bei 17 Millionen Euro, davon kommen 5,7 Millionen Euro aus der Städtebauförderung, dazu kommen Fördermittel aus Wasserbau- und Radwegeprogrammen. Der städtische Eigenanteil liegt bei 4,7 Millionen Euro. Der Umsetzungshorizont, den das Programm "Zukunft Stadtgrün" mit vier Jahren vorgibt, ist ambitioniert. Diese zeitliche Problematik trifft auf einige Projekte im Programm zu.

Projekt Dresden Südost, Offenlegung Seidnitzer Weg. Foto: Rehwaldt Landschaftsarchitekten

Projekt Dresden Südost, Gebietskulisse. Abb.: Stadt Dresden

Projekt Hildesheim, Wallanlagen, heutiger Zustand. Foto: Stadt Hildesheim

Projekt Hildesheim: Hohnsensee mit Wallanlagen Übersichtsplan: Lohaus + Carl Landschaftsarchitekten und Stadtplaner

Beispiel 2 - Hildesheim Hohnsensee mit Wallanlagen

Ähnlich ambitioniert wie in Dresden ist auch das Projekt in Hildesheim. Grundlegende Ziele sind die Gestaltung der vorhandenen Grünräume zu zeitgemäßen, multifunktionalen Freiräumen mit barrierefreien Nutzungsmöglichkeiten und Einbindung der Gewässer, Vernetzung der grünen Teilräume, Stärkung und Sichtbarmachung historisch geprägter Raumstrukturen und Anbindung der umgebenden Stadtquartiere. Neben den historischen Wallanlagen aus dem 15. Jahrhundert, die einen immer noch deutlich ablesbaren grünen Ring um die dicht besiedelte Innenstadt bilden, umfasst die Förderkulisse den Hohnsensee, ein innenstadtnahes Erholungsgebiet um einen ehemaligen Kies-Baggersee.

Dazu kommt der denkmalgeschützte Paul-Ehrlicher-Park, 1885 im Englischen Landschaftsstil geplant und heute mit einer hohen Bedeutung für den Naturschutz. Alle Teilbereiche wurden in den 1960er und 1970er-Jahren letztmalig gestalterisch überprägt und sind, unabhängig von Pflegedefiziten, für heutige Bedürfnisse nicht ausgerichtet. Die Überlegungen zum Projekt gab es, basierend auf den Ideen einer Bürgerinitiative, schon länger. Ein Rahmenplan mit einer Gesamtfläche von 42 Hektar und einem Kostenhorizont von 4 Millionen Euro war Grundlage für die Antragsstellung. Aktuell werden die Planungen vertieft und das integrierte Stadtentwicklungskonzept fortgeschrieben, mit dem 2019 in die Öffentlichkeitsbeteiligung gegangen wird. Auch erste Maßnahmen sind für 2019 vorgesehen.

Bilanz

Das Programm befindet sich im zweiten Jahr. Der Förderrahmen ist weitgehend ausgeschöpft. Kritik gibt es aus einigen Grünflächenämtern: das Programm sei in der Antragstellung zu aufwendig und umständlich, oftmals fehle das Personal, um überhaupt in eine Beantragung gehen zu können. Durch die Koppelung an die Städtebauförderung sei keine wirkliche eigenständige Förderung von Grün und Verbesserung vorhandener Anlagen möglich, es gäbe eine starke Abhängigkeit von den Zielsetzungen der Stadtplanungsämter. Die Fristen und Laufzeiten seien zu knapp. Stadtplanungsämter wiederum begrüßen, dass mit dem Programm vernetzte Ansätze besser abzubilden sind, während eine losgelöste Aufwertung vorhandener Parkanlagen dort teilweise kritisch gesehen wird.

Auch wenn die konkrete Situation in jedem Bundesland und jeder Kommune etwas anders gelagert ist, was ein allgemeines Fazit erschwert, gibt es Auffälligkeiten.

Die Zielsetzungen Städtebauförderung sind größtenteils so allgemein beschrieben, dass die tatsächliche Förderung von Grünthemen stark davon abhängt, wie die jeweilige landesministerielle Behörde das Programm auslegt. Eine Schärfung der Inhalte zugunsten klarer Grünthemen wie beispielsweise in Hessen wäre wünschenswert, denn ein urbaner Freiraum ist nicht zwangsläufig ein Grünraum.

Die Kopplung des Förderprogramms an vorhandene städtebauliche Programme macht dann Sinn, wenn hierin Grünthemen ausreichend verankert sind. So konnten in einigen Städten explizite Grünthemen, die in Entwicklungskonzepten zwar benannt waren, aber der Maßnahmenpriorisierung zum Opfer fielen, nun umgesetzt werden.

Im Sinne der ursprünglichen Zielsetzungen des Programms können vor allem die Städte agieren, die Grünprojekte in der Pipeline hatten, in denen Grün als gesamtstädtisches, fachbereichsübergreifendes Thema verstanden wird und gemeinsam Grünthemen entwickelt werden oder in denen es starke Grünflächenämter mit strategischen Planungen gibt. Schwieriger ist es für Städte, in denen die Grünthemen als nachgeordnet zur Stadtplanung verstanden werden, die keine Freiraum- und Grünstrategien haben oder in denen die Grünämter- oder -abteilungen überwiegend projekt- und unterhaltungsbezogen arbeiten. Gerade diese Städte brauchen Unterstützung, um das Thema Stadtgrün stärker in Politik und Stadtgesellschaft zu verankern. Hier wären eine Schärfung der Programminhalte und eine deutliche Unterstützung der Antragstellung und Abwicklung durch die Länder wünschenswert.

Die Fördergebietskulissen für Grünprojekte passen nicht zwangsläufig in vorhandene städtebauliche Fördergebietskulissen. Insbesondere das Thema der Vernetzung von Grünstrukturen mit vielen punktuellen Maßnahmen, die sich über größere Stadtgebiete oder Stadtteile verteilen, machen neue Abgrenzungen notwendig. Wesentlich ist auch der Blick auf Bestandsanlagen. Sie sind vielfach Jahrzehnte alt. Neben dem Thema der Pflegedefizite geht es vor allem um eine zeitgemäße Neugestaltung entsprechend heutiger Bedürfnisse. Diese Ziele lassen sich auch in vergleichsweise einfachen Rahmenplanungen abbilden, ohne dass ein umfassendes gebietsbezogenes ISEK mit seinen hohen formalen Anforderungen erforderlich wäre.

Projekte in der Verbindung grüner und blauer Infrastruktur mit besonders hohen Effekten für die Stadtentwicklung, Ammerrenaturierung in Tübingen. Foto: Anne Faden

Dass weitere Mittel für die Modernisierung von Landschaftsgärten und Parks bereitgestellt werden sollen, wird begrüßt. Die Aussicht, dass dies in drei Förderprogrammen abgebildet werden soll, ist jedoch kritisch zu hinterfragen. Zu befürchten sind ein erhöhter formaler Aufwand und eine komplizierte Abgrenzung der Fördertatbestände. Eine Flexibilisierung und Vereinfachung ist deshalb zu begrüßen. In die Gespräche von Bund und Ländern sollten die Kommunen mit ihrer Expertise einbezogen werden. Wünschenswert wäre zudem eine Förderung von strategischen Freiraumkonzepten als Basis, um daraus konkrete Projekte zu entwickeln.

Stadtgrün braucht Öffentlichkeit. Die Vernetzung und der Erfahrungsaustausch innerhalb des Programms über die Transferwerkstätten sind positiv. Mehr Öffentlichkeit braucht es aber auch in Richtung der kommunalen Politik und in Richtung Stadtplanung, wo das Programm nicht zwangsläufig bekannt ist. Ob der vorgeschlagene Wettbewerb hierfür zielführend ist, darf hingegen kritisch hinterfragt werden. Auch wenn es positiv ist, wenn eine Stadt für ihre Grünstrategien einen besonderen Preis erhält, hilft dies im Alltag nur bedingt. Zudem ist die Zahl der Wettbewerbe mittlerweile schon fast inflationär. Der Aufwand für die Bewerbung ist hoch, die tatsächliche Sichtbarkeit und Ausstrahlwirkung ist überschaubar. Wünschenswert wären hingegen mehr projektbezogene Förderungen wie beispielsweise beim Programm Klimaschutz durch Radverkehr.

Unterrepräsentiert bei den Grünthemen ist bisher der ländliche Bereich, mit Ausnahme von Bayern und Baden-Württemberg, dort aber mit den beschriebenen Einschränkungen. Gerade auf dem Land sind aber Grün- und Grünvernetzungsthemen besonders wichtig - zur Verbesserung der vor allem in ländlichen Bereichen drastisch abnehmenden Biodiversität, aber auch für Gesundheitsförderung, Erholung und nachhaltige Mobilität. Eine Schwerpunktsetzung wäre sinnvoll und notwendig, denn hier besteht großer Bedarf für eine Auseinandersetzung über die Bedeutung naturverträglicher Landwirtschaft, Landschaft und ländliches Leben, die nicht dem Landwirtschaftsministerium überlassen werden sollte.

Zukunft braucht Stadtgrün. Es gibt noch viel zu tun und die Kommunen brauchen auch weiter die aktive Unterstützung durch den Bund.



ANMERKUNGEN

¹ www.tagesschau.de/inland/btw17/bilanzhendricks-101.html vom 26.08.2017, abgerufen am 20.11.2018.

² Entwurf Masterplan Stadtnatur des Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit.

³ aus www.gruen-in-die-stadt.de/foerdercheck/baden-wuerttemberg/zukunft-stadtgruen/.

Dieser Artikel erschien in der Ausgabe Stadt+Grün 01/2019 .

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