Auf dem Weg zu einer kooperativen Freiraumentwicklung in Hamburg
Freiraumproduktion 2014
von: Dipl.-Ing. Sven Hübner, Stefan Kreutz, Dr. Cornelia Peters, Vertretungsprofessor Dr. Carlo W. BeckerWas verstehen wir heute im Jahr 2014 eigentlich unter Freiraumproduktion? Vor genau 100 Jahren entstand die Hamburger Grünverwaltung. Auch die beiden großen Volksparks in der Hansestadt, der Stadtpark in Winterhude und der Volkspark in Altona, feiern in diesem Jahr ihren 100. Geburtstag¹. Die Rahmenbedingungen der Freiraumentwicklung haben sich in diesem Zeitraum grundlegend verändert. Freiraumproduktion unterliegt einem stetigen Wandel und muss sich immer wieder neu erfinden. Neben dem Klimawandel und dem demografischen Wandel stellen heute planungskulturelle und stadtgesellschaftliche Veränderungen, knappe finanzielle Ressourcen der öffentlichen Verwaltung sowie veränderte stadtentwicklungspolitische Leitbilder, wie zum Beispiel eine verstärkte Innenentwicklung, die Städte vor neue Herausforderungen.
In dem im November 2013 von der Hamburger Behörde für Stadtentwicklung und Umwelt (BSU) publizierten Gutachten "Mehr Stadt in der Stadt - Gemeinsam zu mehr Freiraumqualität in Hamburg" haben sich die Autoren mit der Frage beschäftigt, ob und wie die Verdichtungsprozesse in der inneren Stadt gleichzeitig zu mehr Freiraumqualitäten im Quartier führen können. Hierzu wurde ein Katalog praxisbezogener Handlungsfelder, Strategien und Instrumente zur kooperativen Freiraumentwicklung erstellt. Bevor eine Auswahl daraus näher erläutert wird, sollen zunächst die generellen planerischen Rahmenbedingungen und spezifischen Herausforderungen der Freiraumentwicklung in Hamburg dargelegt und die dem Gutachten zugrunde liegenden Annahmen aufgezeigt werden.
Von der Quantität zur Qualität
Weiträumige und großzügige Grün- und Freiflächen, wie noch vor 100 Jahren als der Hamburger Stadtpark in Erwartung eines Stadtwachstums geplant wurde, stehen heute nicht mehr zur Verfügung. Die Maxime heißt jetzt Innen- vor Außenentwicklung. Daher ist die Ressource Freiraum ein knappes Gut, das in zunehmender Konkurrenz mit der rein ökonomischen Betrachtung und Verwertungslogik der Bodennutzung steht.
SUG-Stellenmarkt
Im Hamburger Bündnis für das Wohnen haben Wohnungswirtschaft, Bezirke und Senat 2011 gemeinsam das Ziel der innerstädtischen Verdichtung durch den Neubau von 6000 Wohnungen pro Jahr formuliert. Aus Sicht der Freiraumplanung geht es daher um den Umgang mit Verdichtungsprozessen in der inneren Stadt und die Frage, wie diese Prozesse auch als Chance genutzt werden können, um einen "Grünen Mehrwert" für alle zu erzielen - für die Stadtbewohner gleichermaßen wie für die Wohnungswirtschaft, die Grundeigentümer und die öffentliche Hand. Hierzu soll die bauliche Verdichtung möglichst mit einer qualitativen Aufwertung von Freiräumen im Bestand einhergehen. Es geht also nicht mehr um die Planung und räumliche Verteilung von Freiräumen nach rein quantitativen Richtwerten zur Versorgung der städtischen Bevölkerung (Quadratmeter Grünfläche pro Einwohner), sondern um die Frage, ob und wie die angestrebte Verdichtung der Hamburger Stadtquartiere gleichzeitig zu mehr Lebensqualität führen kann.
Eine grundlegende Annahme der Autoren ist, dass es selbst in der inneren Stadt noch bislang un- oder untergenutzte Freiraumpotenziale gibt, die gezielt aktiviert werden können. Dies erfordert allerdings insbesondere auf der Verwaltungsebene ein erweitertes Freiraumverständnis und eine Loslösung von sektoralen Funktionszuschreibungen. So müssen neben den öffentlichen Grünflächen auch die Straßenräume, Stadtplätze, Sportflächen, Dachflächen, Infrastruktureinrichtungen sowie die privaten Freiräume betrachtet und in die Entwicklung einbezogen werden. Gerade in einer kompakter werdenden Stadt gilt es, Freiräume verstärkt integriert zu entwickeln und die knappen Flächenressourcen durch eine Überlagerung von Funktionen mehrfach zu nutzen. Darüber hinaus sind die Vernetzung und Erreichbarkeit sowie eine für unterschiedliche (Teil-)Öffentlichkeiten optimierte Nutzung urbaner Räume von Bedeutung.
Von der staatlichen Daseinsvorsorge zu neuen Allianzen und Verantwortlichkeiten
Die Grenzen zwischen Staat, Markt und Zivilgesellschaft verlaufen in der Stadtentwicklung zunehmend fließend. Die Verantwortlichkeiten und Zuständigkeiten verschieben sich und das Spektrum der handelnden Akteure wird größer. So erfordert die dichter werdende Stadt mehr Flexibilität im Umgang mit den Verantwortlichkeiten für die Herstellung, Pflege und Unterhaltung von Freiräumen sowie den an Eigentumsrechte gekoppelten Nutzungsmöglichkeiten. Anstelle eines Nebeneinanders von isolierten und nicht abgestimmten Einzelmaßnahmen sind koordinierte, ressort- und grundstücksübergreifende Lösungen gefragt. Diese lassen sich letztlich nur in co-produktiven Modellen einer kooperativen Stadt- und Freiraumentwicklung realisieren. Damit rückt jenseits der eigentumsrechtlichen Grenzen einzelner Grundstücke das Quartier stärker in den Fokus der Betrachtung.
Damit sich Stadtquartiere positiv weiterentwickeln können, muss die öffentliche Hand eine zunehmend moderierende und aktivierende Rolle einnehmen. Dabei wird es insbesondere darum gehen, neue Allianzen mit den Akteuren im jeweiligen Stadtquartier zu bilden und auszuloten, in welchem Maße und in welchen Bereichen Verantwortung auf die Akteure im Quartier übertragen werden kann. Insbesondere der Schlüsselakteur "Wohnungswirtschaft" (das heißt Wohnungsunternehmen, Einzeleigentümer und Projektentwickler) ist als Planungspartner für eine kooperative und quartiersbezogene Freiraumentwicklung zu gewinnen. Das Gutachten hat daher in einem breiten diskursiven Prozess aus Einzelinterviews und Werkstattgesprächen mit den Akteuren aus der Wohnungswirtschaft und den Bezirksämtern die Handlungsempfehlungen entwickelt und diskutiert.
Strategien der Qualitätsfindung durch Aushandlungsprozesse
Stadt- und Freiraumproduktion ist heute eine gesamtgesellschaftliche Aufgabe, an der bereits viele unterschiedliche Akteure mitwirken und noch mehr Akteure beteiligt werden wollen. Gerade in einer dichter werdenden Stadt sind die Interessenlagen an Freiräumen genauso zahlreich und vielschichtig wie die Vorstellungen, was einen funktionierenden oder qualitätsvollen Freiraum eigentlich auszeichnet. Dabei geht es um mehr als nur um eine hochwertige Gestaltung und Ausstattung von Stadträumen. Es geht um die Schaffung mehrdimensionaler Räume für unterschiedliche Ansprüche und die Überlagerung von Nutzungen durch eine ressortübergreifende Planung. So können "Möglichkeitsräume" (Rauterberg 2013: 15) entstehen, die sich alle aneignen können und die allen gehören. Dabei verstehen sich unterschiedliche (Teil-)Öffentlichkeiten nicht mehr nur als Nutzer, sondern weitergehend auch als Produzenten öffentlicher Räume. Daher sind Aushandlungsprozesse zur Ermittlung und Verhandlung von Freiraumqualitäten zwischen den unterschiedlichen Akteuren zentral: Projekte gelingen heute nur noch, wenn sie diskursiv und prozesshaft in den Stadtquartieren verankert werden.
Herausforderungen kooperativer Freiraumentwicklung in der Planungspraxis
Auch wenn die genannten Zielsetzungen bei vielen an der Gutachtenerstellung beteiligten Akteuren auf eine breite Zustimmung stoßen, sieht die Praxis doch häufig ganz anders aus. Eine ressortübergreifende Planung wird nicht selten durch zersplitterte und sektoral organisierte Zuständigkeiten in der öffentlichen Verwaltung blockiert (zum Beispiel Bauamt, Naturschutz und Management öffentlicher Räume). Hinzu kommen die Interessenlagen weiterer öffentlicher Akteure außerhalb der kommunalen Kernverwaltung, die Einfluss auf die Freiraumentwicklung nehmen, wie etwa Verkehrsbehörden, Infrastrukturträger, Versorgungsunternehmen oder Schulverwaltungen. Dies führt im Ergebnis zu Nebeneinander-Lösungen, beispielsweise hier Verkehr, dort die Wasserwirtschaft, daneben der Freiraum. Integrierte, mehrdimensionale Stadträume, die zum Beispiel wasserwirtschaftliche Belange (Straßenraum als Staukanal nach Starkregenereignissen), verkehrliche Funktionen und gleichzeitig Freiraumnutzungen (wie Begegnungszonen) vereinbaren, sind keine etablierte Planungspraxis. Zudem sind Teile der öffentlichen Verwaltung angesichts begrenzter Haushaltsmittel insbesondere für die Pflege und Unterhaltung sehr zurückhaltend in Bezug auf die Entwicklung neuer Freiräume. Somit sind die Spielräume für neue kooperative Ansätze klein, auch weil sie höhere Abstimmungsbedarfe erfordern und die Personalkapazitäten hierfür oft nicht ausreichen.
Auch auf Seiten der privaten Akteure der Quartiersentwicklung gilt, dass es nicht "die" Wohnungswirtschaft gibt. Hier reicht das Spektrum von selbstnutzenden Eigentümern, privaten Vermietern einzelner oder weniger Mietshäuser über Projektentwickler und Investoren bis hin zu den Wohnungsbaugenossenschaften, kommunalen Wohnungsunternehmen, institutionellen Eigentümern und gewerblichen Wohnungsunternehmen oder Kapitalgesellschaften und Fonds. Auch diese heterogenen Akteure handeln aus verschiedenen Interessenlagen, sind unterschiedlich ortsverbunden und verfolgen differenzierte Ziele, je nachdem, ob es sich um Bestandshalter oder Weiterverkäufer handelt. Und sie unterscheiden sich auch in ihrer Handlungsfähigkeit, insbesondere bezüglich ihrer Kompetenzen und Ressourcen, die für eine kooperative Freiraumentwicklung aktiviert und genutzt werden können.
In der Praxis werden innovative Lösungen für qualitätsvolle Freiräume, kooperative Aushandlungsprozesse und grundstücksübergreifende Vereinbarungen häufig durch die wenig flexible Anwendung der rechtlichen und formalen Vorgaben behindert. Zudem schränkt der Gleichbehandlungsgrundsatz die Handlungsspielräume der Verwaltung für die Aushandlung von Einzelfalllösungen ein.
Auch Fragen der Verkehrssicherung und der Haftung führen in der Praxis meist zu einer klaren eigentumsrechtlichen Trennung der Zuständigkeiten sowie einer expliziten Unterscheidung öffentlicher und privater Nutzungen auf den Flächen.
Weitere Hemmnisse werden seitens der Wohnungswirtschaft in der Handhabung der Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen gesehen. Aus Sicht der Fachverwaltungen lassen sich jedoch naturschutzrechtlicher Ausgleich und Freiraumnutzungen nur sehr begrenzt überlagern. Die Chancen für einen "urbanen Naturschutz", der naturschutzfachliche Anforderungen mit ästhetischen Ansprüchen und nutzerbezogenen Bedürfnissen zusammen führt, werden damit häufig vergeben.
Der Weg zur kooperativen Freiraumentwicklung
Also alles schwierig, viel zu kompliziert und daher doch lieber weiter so wie bisher? Diese Alternative stellt sich angesichts der oben genannten Veränderungen gar nicht, sondern es gilt, Instrumente und Strategien zu entwickeln, um die Hemmnisse zu überwinden und kooperative Freiraumentwicklung in der Praxis umzusetzen. Hierzu wurden im Rahmen des Gutachtens 26 Handlungsempfehlungen zu sechs strategischen Handlungsfeldern erarbeitet.
Der Katalog der Handlungsempfehlungen enthält sowohl Vorschläge zur Weiterentwicklung planerisch-konzeptioneller Grundlagen und zur Verfahrensorganisation als auch zu den Bereichen Kommunikation, Koordinierung und Beratung, zur rechtlichen Rahmensetzung sowie zu finanziellen Anreizen und Wettbewerben. Zielgruppen der Empfehlungen sind sowohl die öffentliche Verwaltung als auch die Wohnungswirtschaft.
Jede Handlungsempfehlung enthält spezifische Angaben zu den verantwortlichen Adressaten und den relevanten Kooperationspartnern für ihre Umsetzung. Außerdem wird der mögliche Mehrwert für alle Planungspartner aufgezeigt. Verweise auf Referenzbeispiele aus Hamburg und anderen Städten verdeutlichen, dass viele Empfehlungen in der Praxis bereits umgesetzt werden. Allerdings handelt es sich dabei um einzelfallbezogene Ansätze. Eine etablierte Planungspraxis oder Einbindung in eine Gesamtstrategie existieren bislang nicht. Im Folgenden werden beispielhaft einige Handlungsempfehlungen dargestellt.
Integrierte Freiraumkonzepte auf Quartiers- und Stadtteilebene
Um Qualitäten von Freiräumen nicht isoliert für das einzelne Städtebauprojekt, sondern stärker im Quartierszusammenhang zu betrachten und zu entwickeln, wird insbesondere für Stadtteile mit hohem Veränderungsdruck die Erstellung von integrierten stadteil- oder quartiersbezogenen Freiraumkonzepten empfohlen. In einem diskursiven Prozess sollen mit diesen Konzepten querschnittsbezogene Ziele und Handlungsfelder der Freiraumentwicklung erarbeitet, Nutzungsangebote auf öffentlichen und privaten Flächen ausdifferenziert sowie öffentliche und private Maßnahmen im Quartierszusammenhang besser aufeinander abgestimmt und kommuniziert werden. Insbesondere sollen auch Flächenpotenziale für unterschiedliche Freiraumnutzungen (wie etwa Sport- und Schulflächen, Verkehrsräume, Brachflächen, Dachflächen) identifiziert sowie Möglichkeiten der qualitativen Verbesserung im Bestand und einer besseren Vernetzung aufgezeigt werden.
Damit dies auch im Sinne einer Akzeptanz bis hin zu einer möglichen langfristigen Übernahme von Verantwortung für den Freiraum durch Schlüsselakteure gelingen kann, sollten die relevanten Fachressorts und die im Stadtteil verankerten Wohnungsunternehmen, aber auch weitere Akteure wie Vereine, Institutionen und Bewohnerinitiativen im Rahmen einer Akteursanalyse frühzeitig identifiziert, aktiv an der Konzepterstellung beteiligt und für die weitere Umsetzung aktiviert werden.
Freiraummanagement
Zur Umsetzung von kooperativen Projekten bedarf es eines Freiraummanagers, der als "Kümmerer" Akteure aktiviert und vernetzt, die Umsetzung befördert, Aktivitäten koordiniert und gegebenenfalls geeignete Finanzierungsformen identifiziert. Das Freiraummanagement kann auf unterschiedlichen Ebenen aktiv werden, zum Beispiel bei der Umsetzung von integrierten Freiraumkonzepten, der Begleitung großer Städtebau- und Freiraumprojekte oder auch zur Aktivierung nachbarschaftlicher Projekte im Stadtquartier.
Bei komplexeren Vorhaben übernimmt der Freiraummanager eine zentrale Vermittlerrolle und benötigt deshalb Kompetenzen und Ressourcen für ein Projektmanagement. Ein solches Management hat sich beispielsweise zur Aktivierung und koordinierten Entwicklung von zuvor isolierten Vereinssportflächen zu einem Sport- und Begegnungspark in Kiel-Gaarden bewährt.
Aktivierung von Flächenpotenzialen für Freiraumnutzungen
Wesentliche Potenziale für innerstädtische Freiraumqualitäten liegen in der Erschließung bislang nicht genutzter oder untergenutzter Flächen und Nischen für eine dauerhafte oder temporäre Freiraumnutzung. Die Freie und Hansestadt Hamburg plant mit ihrer Gründachstrategie unter anderem ein Förderprogramm aufzulegen, das die Freiraumpotenziale auch auf den Dächern gezielt aktiviert. Mit der Aufhebung der Stellplatzverpflichtung für den Wohnungsneubau wurde in Hamburg die Voraussetzung geschaffen, um die Flächen-konkurrenzen zwischen Freiraum und Stellplatz auf privaten Flächen zumindest rechtlich zu mindern.
An Bedeutung gewinnt auch das "urban gardening". Diese von den Akteuren selbst organisierte gärtnerische Nutzung und Aneignung öffentlicher und privater Flächen spielt in vielen Städten zunehmend eine Rolle bei der Inwertsetzung von Stadträumen, zum Beispiel durch Bewohnerinitiativen oder Vereine. Derzeit existieren in Hamburg mehr als 20 Projekte, die sowohl öffentliche als auch private Flächen gärtnerisch nutzen. Dabei handelt es sich unter anderem um Interkulturelle Gärten, Künstler- und Anwohnergärten, Kultur- und Energiegärten oder Gemeinschaftsgärten im öffentlichen Raum. Zur Unterstützung und Weiterentwicklung dieses Ansatzes hat die Hamburger Fachbehörde einen Runden Tisch mit den Initiativen gestartet. Der Trend zum "urban gardening" könnte zukünftig gezielter genutzt werden, um auch private Freiräume, insbesondere in den Wohnsiedlungen der 1950er/60er Jahre, aufzuwerten. Durch die Aufbereitung von Referenzbeispielen oder die Bereitstellung von Verfügungsfonds könnte die öffentliche Verwaltung die Wohnungswirtschaft dafür gewinnen, ihre Mieter für die Einrichtung von Gemeinschaftsgärten zu aktivieren.
Freiraumcheck zur Ermittlung und Verhandlung von Freiraumqualitäten
Zur Sicherung und Verbesserung von Freiraumqualitäten bedarf es einer Strategie der Qualitätsfindung. Hierzu wird ein diskursiver Prozess zur Ermittlung von Freiraumqualitäten durch die jeweiligen Akteure vorgeschlagen, denn Qualität lässt sich nicht pauschal definieren, sondern muss verhandelt oder ausgehandelt werden!
Mit dem Freiraumcheck wird ein umsetzungsorientiertes Werkzeug vorgelegt, das an vorhandene Planungsinstrumente angekoppelt werden kann. Er ist sowohl eine konkrete Prüfliste als auch ein methodischer Ansatz, um eine Verständigung über freiraumbezogene Ziele sowie Qualitätsanforderungen und -ansprüche zwischen Verwaltung, Wohnungswirtschaft und Stadtteilakteuren herbeizuführen. Mit diesem Werkzeug soll auf den beiden Maßstabsebenen "Bauvorhaben" und "Quartier" eine Debatte befördert werden, an der alle für die Sicherung und Entwicklung von Freiraumqualitäten relevanten Akteure beteiligt werden. So kann ein frühzeitiger und transparenter Diskurs über Freiraumqualitäten auch einen Beitrag zur Bau- und Planungskultur leisten.
Nächste Schritte zur Umsetzung
Die Qualitätsoffensive Freiraum der BSU (vgl. Peters 2012b) versteht sich auch als ein Kommunikationsprojekt. Mit der Publikation des Gutachtens möchte die Fachbehörde Möglichkeiten und Handlungsfelder der zukünftigen Freiraumentwicklung in der dichter werdenden Stadt aufzeigen.
Es wird nun darauf ankommen, dass die Hamburger Verwaltung den begonnenen Diskurs fortsetzt und die Umsetzung auf Basis einer entsprechenden personellen und finanziellen Ausstattung in die Wege leitet. Der Erfolg wird auch davon abhängen, inwieweit es gelingt, die im Gutachten vorgeschlagenen alternativen Finanzierungsstrategien (wie die Einrichtung einer "GrünStiftung", spezielle Förderprogramme oder die Kostenbeteiligung Planungsbegünstigter) zu entwickeln und zu nutzen. Aktuell werden Fördermittel zur Erprobung der Instrumente "Integriertes Freiraumkonzept" und "Freiraummanager" eingeworben. Die praktische Anwendbarkeit der kooperativen Ansätze soll durch weitere Pilotprojekte erprobt und weiterentwickelt werden.
Der im November 2013 von der Hamburger Behörde für Stadtentwicklung und Umwelt (BSU) publizierte Fachbeitrag "Mehr Stadt in der Stadt - Gemeinsam zu mehr Freiraumqualität in Hamburg" bietet eine Vielzahl praxisbezogener Handlungsempfehlungen zur kooperativen Freiraumentwicklung, um Qualitäten in verdichteten Stadtquartieren zu schaffen und zu sichern.
Download als pdf unter:
www.hamburg.de/contentblob/4146538/ data/d-qualitaetsoffensive-freiraum.pdf
Literatur
Peters, Cornelia (2012a): Neue Allianzen für den Freiraum! Die Wohnungswirtschaft als Bündnispartner für die Qualitätsoffensive Freiraum in Hamburg? In: pnd online 2/2012 (http://www.planung-neu-denken.de/images/stories/pnd/dokumente/2_2012/peters_cornelia.pdfwww.planung-neu-denken.de/images/stories/pnd/dokumente/2_2012/peters_cornelia.pdf)
Peters, Cornelia (2012b): Verdichtung? Ja, aber ... Die Qualitätsoffensive Freiraum in Hamburg. In: Garten + Landschaft Heft 04/2012, S. 27-30.
Rauterberg, Hanno (2013): Wir sind die Stadt! Urbanes Leben in der Digitalmoderne.
Anmerkungen
1) Aus diesem Anlass findet in Hamburg vom 19.-21.6.2014 ein Fachkongress statt.