Spielraumentwicklung als partizipativer Prozess

Spielen und Bewegen sind grundlegend für die Entwicklung von Kindern und Jugendlichen. Das ist allgemein bekannt und das weiß auch die Kommunalpolitik. Und so zählt auch die Einweihung neuer oder umgestalteter Spielräume zu den ausgesprochen angenehmen Aufgaben gemeinderätlichen Daseins. Gleichwohl spiegelt der Alltag der kommunalen Planungsfachleute diese Bedeutung nicht unbedingt wider. Rahmenbedingungen sind vielerorts eng begrenzte Budgets, hohe Anforderungen bei der Verkehrssicherung einhergehend mit einem entsprechenden Verwaltungsaufwand, sowie eine zunehmend anspruchsvolle Bürgerschaft mit klaren Erwartungshaltungen, was den Zustand der Spielplätze direkt vor ihrer Haustür angeht. Dazu kommt häufig eine höhere Anzahl veralteter Spielplätze oder Plätze in einer unausgewogenen Verteilung und Größe, die heutigen Anforderungen nur noch bedingt gerecht werden. Leuchtturmprojekte sind da die Ausnahme.

Dieser Beitrag richtet das Augenmerk auf die Möglichkeiten, innerhalb der skizzierten Rahmenbedingungen durch konzeptionelle und partizipative Ansätze nachhaltige Qualitätsverbesserungen für Spiel- und Bewegungsräume zu erreichen. Er beschreibt Strategien und Prozesse bei der Planung und Unterhaltung von Spielräumen am Beispiel von Reutlingen, den aktuell erreichten Stand sowie die gewonnenen Erkenntnisse.

Ausgangssituation

Reutlingen hat aktuell 123 Spielplätze, die sich auf das Gebiet der Kernstadt und elf Ortsteile verteilen. Dazu kommen rund 20 offene Spiel- und Bewegungsangebote an Schulen und drei Spiel- und Bewegungspunkte in der Altstadt. Aktuell entsteht im Bürgerpark - zentral am Rand der Altstadt gelegen - eine Skateranlage und generationenübergreifende Spiel- und Bewegungsangebote. Die Größe der städtischen Spielplätze reicht von 176 Quadratmeter bis hin zu 13 Hektar, wobei der überwiegende Anteil eine Fläche zwischen 500 und 1000 Quadratmeter hat. Qualität und Ausstattung sind unterschiedlich, neben attraktiven Angeboten finden sich auch Plätze, die neben Sandkasten lediglich mit einer Schaukel, Tischtennisplatte und Wipptieren ausgestattet sind. Die Entstehung von Spielplätzen folgte wie in den meisten Städten entsprechend der Bebauungsplanung. Für neue Baugebiete wurden Spielplatzflächen ausgewiesen, weshalb viele Plätze der Zeit der 1960er- bis 1980er-Jahre entstammen, als die Reutlingen sehr stark gewachsen ist, und die sich seitdem nicht verändert haben.

Die konzeptionellen Grundlagen für die Reutlinger Spielflächen beschreibt der Spielflächenleitplan aus dem Jahr 2001, der zum Ziel hatte, das planungsrechtlich abgesicherte Spielflächenangebot auszuweiten. Im Spielflächenleitplan wurden Bedarfsrichtwerte an öffentlicher Spielfläche von zwei Quadratmeter/Einwohner in den Kernstadtbezirken und 1,5 Quadratmeter/Einwohner in den äußeren Stadtbezirken festgeschrieben. Die Bedarfsermittlung basierte, wie bei solchen Planwerken üblich, auf der Festlegung von Einzugsbereichen.

Ziel des Spielflächenleitplans war auch, die Ausstattung und die Angebotspalette auf den Plätzen zu erweitern. Und gerade bei diesem Thema zeigte sich ein grundlegendes Problem. Während planungsrechtlich neue Flächen gesichert wurden, mussten zeitgleich auf vielen, vor allem älteren Plätzen, Geräte rückgebaut werden. Eine angespannte Haushaltssituation ab 2005 schränkte die finanzielle Situation zusätzlich ein. Schließlich kamen mit den in den letzten Jahren geänderten und erhöhten Anforderungen an die Verkehrssicherung neue Aufgaben für die Unterhaltung hinzu. Und so flossen zunehmend Mittel in Kontrolle und Anpassungen oder die Erneuerung von Fallschutzbelägen, ohne dass deutliche qualitative Verbesserungen erreicht werden konnten. Parallel zu diesen Entwicklungen fanden sich verstärkt Initiativen von Bürgerinnen und Bürgern, die in Eigenleistung mit Unterstützung der städtischen Planer eine Aufwertung von Plätzen ermöglichten, vor allem in den dörflich geprägten Stadtteilen. So lobenswert solche Initiativen sind, gerieten dadurch einige Stadtteile - und dabei vor allem die mit einer sozial weniger gut gestellten Bewohnerschaft, die sich politisch meist wenig Gehör verschaffen - ins Hintertreffen.

Ohnehin muss aus heutiger Sicht hinterfragt werden, ob die Kriteriensetzung der Spielflächenleitpläne über pauschalierte Einzugsradien, Flächen und Einwohnerzahlen noch zeitgemäß ist. Städtebauliche Innenentwicklung, Verkehrsberuhigungsmaßnahmen mit Spielstraßen, die Einwohnerentwicklung und Entwicklung der Kinderzahlen in älteren Wohngebieten sowie Ganztagskindergärten und Ganztagsschulen schaffen veränderte Rahmenbedingungen. Dazu kommt ein zunehmend gewandeltes Spielverhalten von Kindern beziehungsweise von Familien mit Kindern. Zugunsten qualitätsvollerer Spielplatzangebote werden deutlich weitere Wege in Kauf genommen - zugunsten einer höheren Verweildauer auf den Plätzen.

Spielraumkonzeptionen - die Idee

2011 und 2012 wurde in Reutlingen eine Bestandsanalyse der Spielplätze vorgenommen, die vor allem zeigte, dass die bisher praktizierte gießkannenartige und punktuelle Vorgehensweise nicht zielführend ist. Die Analyse ergab, dass allein für die Aufrechterhaltung der Verkehrssicherung mehr Finanzmittel notwendig waren. Um qualitative Verbesserungen zu erzielen, wären weitere Mittel erforderlich. Dem Gemeinderat wurde neben der Mittelerhöhung für die Verkehrssicherung vorgeschlagen, die Spielbedarfsplanung zu konkretisieren und die einzelnen Spielplätze hinsichtlich ihrer Nutzung, Notwendigkeit, Größe und Ausstattung zu bewerten. Zielsetzung war die Steigerung der Attraktivität durch Konzentration und Schwerpunktsetzung. Vorgeschlagen wurde, kleine Plätze zugunsten oftmals in direkter Nähe befindlicher großflächiger Angebote aufzugeben, um diese wiederum attraktiver zu gestalten. Dafür sollten Spielplätze extensiviert und gleichzeitig für zukünftige Generationenwechsel erhalten bleiben oder Flächen veräußert werden, um so eine teilweise Refinanzierung von Umgestaltungsmaßnahmen zu erreichen. Der Gemeinderat stimmte den Vorschlägen zu, wünschte jedoch für die Umsetzung explizit eine Bürgerbeteiligung. Konzeptionelle und auf einen gesamtstädtischen Maßstab bezogene Überlegungen sind nicht einfach zu vermitteln, insbesondere wenn es um Standardreduzierungen und Schließungen geht. Bürgerinnen und Bürger reagieren hier emotional und eher ablehnend. Dennoch haben wir es in Reutlingen für erforderlich gehalten, uns mit diesem Thema planerisch und politisch auseinanderzusetzen, denn die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Grünabteilungen befinden sich in einem Dilemma. Zu wissen, dass das Geld für die vorhandenen Plätze nicht reicht und gleichzeitig der Forderung nach attraktiven Plätzen nachzukommen, kommt der Quadratur des Kreises nah.

Um in der Bürgerbeteiligung vertrauensvoll miteinander arbeiten zu können, brauchte es eine klare und offene Vermittlung der Rahmenbedingungen. Von Beginn an wurde deshalb offen thematisiert, dass innerhalb der gesetzten finanziellen Rahmenbedingungen Ausstattungsreduzierungen notwendig sind. Mit dieser Botschaft vor die Bürgerschaft zu treten, erfordert gleichwohl Stehvermögen, auch wenn das Ziel aller eine Qualitätsverbesserung für die verbleibenden Plätze war.

Als Grundlage für die Bürgerbeteiligung wurde ein Handlungsplan erarbeitet, der für jeden Spielplatz zwei Kategorien abbildet. Dargestellt wurden die Nutzungsintensität und darauf aufbauend planerische Zielvorgaben für Standarderhöhungen, Standardbeibehaltungen oder Standardreduzierungen. Im Kern ging und geht es um die Frage, welche Spielplätze gut frequentiert werden oder eine hohe Bedeutung haben, so dass sich weitere Investitionen lohnen. Dabei bot die enge Verzahnung mit den Unterhaltungsbelangen eine gute Basis, denn die Kollegen vor Ort können Nutzungsintensitäten und Nutzungsbedarfe gut einschätzen und auch im gesamtstädtischen Kontext bewerten. Im nächsten Schritt wurden diese Handlungsbedarfe mit den Interessen der Bürgerinnen und Bürger verknüpft. Wir haben uns für ein stufenweises und modifiziertes Verfahren entschieden, in dem stadt- und ortsteilbezogen vorgegangen wurde und wird.

Umsetzung

In den Ortsteilen wurde als erster Schritt die Bestandsanalyse im Ortschaftsrat vorgestellt und unser Vorschlag für die Kategorisierung erläutert. Daran schlossen sich, wenn vom Gremium gewünscht, Beteiligungsverfahren an. Wir haben kein definiertes Verfahren vorgegeben, sondern auf den im Ort vorhandenen Potenzialen sowie vorhandenen Initiativen aufgebaut und so auf die Bereitschaft der Bürgerinnen und Bürger zur Mitarbeit gesetzt.

In den bisher untersuchten sechs Ortsteilen haben sich unterschiedliche Vorgehensweisen bewährt: es wurden Spielplatzinitiativen gegründet, die sich mit der Qualität ihrer Spielräume beschäftigten oder auch Spenden einwarben. Es gab Fragebogenaktionen - ein gerade im dörflichen Maßstab gut geeignetes Mittel, um zielgerichtet Informationen zu erhalten. Dazu gab es gemeinsame Begehungen und Planungsworkshops. Wichtig war und ist uns die Einbeziehung der Kinder und Jugendlichen, denn ihr Blick und ihre Bedürfnisse sind nicht selten anders als der Blick der Erwachsene. Für Kinder und Jugendliche ist eine möglichst zeitnahe Realisierung wichtig, weshalb wir die Beteiligung mit konkreten Projekten verknüpfen.

In den Stadtteilen der Kernstadt haben wir das Vorgehen angepasst, da wir uns hier nur bedingt auf ehrenamtliche Strukturen stützen können. Dabei wählen wir teilweise niederschwellige Beteiligungsprozesse mit einer Vorstellung unserer Ideen direkt auf den Plätzen oder suchen Kooperationen mit den Jugendhäusern. Für den Stadtteil Hohbuch wurde das Spielraumkonzept zusammen mit dem dortigen Jugendhaus entwickelt. Als wichtiger Akteur vor Ort und eingebunden in die Nachmittagsbetreuung der Schulen kannten die Kollegen Wünsche und Bedürfnisse der Kinder und Jugendlichen gut und fungierten als Vermittler bei der Diskussion der Entwürfe. Daraus hervorgegangen sind die Aufwertung eines Spielplatzes und ein Mehrgenerationenplatz, für den maßgeblich Spenden eingeworben werden konnten.

Generell liegt der Fokus in der Kernstadt stärker auf den Jugendlichen, die sich auch aufgrund der Lage der weiterführenden Schulen mehr in der Innenstadt aufhalten. Hier arbeiten wir mit dem Jugendgemeinderat und den Kollegen vom Amt für Schule, Jugend und Sport zusammen. Grundlage für Maßnahmen in der Innenstadt ist das Spielraumkonzept Altstadt, welches im Zusammenhang mit der Altstadtsanierung schrittweise realisiert wird. Förderlich für die Vorgehensweise in der Innenstadt war das Jugendforum Reutlingen, eine themenübergreifende Beteiligung. Die Jugendforen verfolgen das Ziel jugendgerechter Kommunalpolitik und den Ansatz, dass Engagement und Beteiligung von Kindern und Jugendlichen Anreize und Partner braucht. Beim ersten Jugendforum 2014 diskutierten 180 Jugendliche beispielsweise über Freizeitangebote, Busverbindungen oder freies WLAN. Und wenig überraschend spielten Freiraumnutzungen eine große Rolle. Aus dem Jugendforum gingen mehrere Projektideen, unter anderem für die zentrale Skateranlage und für Fitness- und Sportgeräte im öffentlichen Raum hervor, die sich aktuell in der Umsetzung befinden.

Ein besonderer Weg wurde in der Gartenstadt Orschel-Hagen gewählt. Dort leben heute knapp 7000 Menschen, darunter viele ältere und alte Menschen. Die Bestandsanalyse zeigte hier einerseits erheblichen Investitionsbedarf, andererseits aber auch mehrere Plätze, die nicht mehr oder noch nie genutzt wurden. Für die 13 öffentlichen Spielplätze wird in einem zweigestuften Beteiligungsprozess mit Kindern, Jugendlichen, Erwachsenen und Senioren ein Konzept entwickelt, welches planerische Schwerpunkte für die nächsten Jahre festlegt. Als wichtige Themen haben sich dort der Wunsch nach einem Mehrgenerationenplatz, aber auch Angebote für kleine Kinder herauskristallisiert, was den aktuellen Wandel der Bewohnerschaft widerspiegelt. Und hier wurde auch deutlich, dass es stärker als früher beim Spielen immer auch um Bewegen und Freizeitsport sowie die Qualität des öffentlichen Raums generell geht. Im nächsten Schritt sollen die Vorstellungen konkretisiert werden, wiederum zusammen mit Kindern, Jugendlichen und Erwachsenen.

In Orschel-Hagen wurde sehr konkret über die Auflösung von Plätzen diskutiert. Die Bürgerinnen und Bürger zeigten sich vergleichsweise offen gegenüber der Schließung und dem Verkauf einer 10.000 Quadratmeter großen Fläche - vorausgesetzt, die Verkaufserlöse fließen in die Umgestaltung der verblieben Plätze. Für den Mehrgenerationenplatz, der aus den Verkaufserlösen finanziert werden soll, wird aktuell ein Wettbewerb geplant. Gleichwohl sind darüber hinaus weitere Mittel erforderlich.

Begleitende Maßnahmen

Mit den für Spielplätze jährlich zur Verfügung stehenden freien Investitionsmitteln werden mittlerweile Schwerpunkte gesetzt, so dass zusätzlich zu speziellen Einzelprojekten jährlich kleine Leuchtturmprojekte realisiert werden können. Wir kooperieren mit dem städtischen Forst und der Straßenbauabteilung der Technischen Betriebe, die sich als sehr kreativ bei Spielplatzarbeiten erwiesen haben und die so jahreszeitlich bedingte Stillstandzeiten überbrücken können. Daneben haben wir die Zusammenarbeit mit der städtischen Wohnungsbaugesellschaft intensiviert, die einen erheblichen Teil des Mietwohnungsbestandes, insbesondere im Bereich des sozialen Wohnungsbaus, unterhält. Hier werden die Angebote der öffentlichen Spielplätze mit den baurechtlich notwendigen Plätzen zusammengefügt, um insgesamt qualitativ bessere Angebote zu ermöglichen.

Schließlich wurde das Instrument der Spielplatzablöse eingeführt. Investoren wird angeboten, dass sie die baurechtlich notwendigen Spielplätze über eine Ablöse begleichen können, womit wiederum die nächstgelegenen öffentlichen Spielplätze aufgewertet werden.

Wo stehen wir heute?

Wir haben uns für ein schrittweises Vorgehen entschieden, was das Verfahren insgesamt verlängert, in den Ergebnissen jedoch zielführend ist. Seit 2012 waren wir in sechs Ortsteilen und konnten Projekte umsetzen. Dazu kommen drei größere Stadtteile in der Kernstadt. Die Beteiligungsverfahren waren und sind aufwendig und benötigen personelle Ressourcen. Sie dauern in der Planung länger, sind aber in der Umsetzung schnell. Bürgerinnen und Bürgern haben die Möglichkeit genutzt, sich einzubringen und es sind bereits deutliche und sichtbare Verbesserungen erlebbar. Partizipation wird mitunter, auch von den Planenden, kritisch gesehen. Doch es geht eben nicht um das konkrete Aussuchen von Ausstattungen, sondern um das Übersetzen von Bedürfnissen in reale Entwürfe. Wir haben mit unserer Strategie Akzeptanz und Vertrauen bei Politik und Bürgerschaft erreicht - einhergehend mit einer großen Bereitschaft, durch Eigenleistungen und Spenden zusätzliche Mittel für besondere Attraktionen aufzubringen.

Dabei ist Beteiligung ein Angebot, welches unterschiedlich genutzt wird. Gerade bei konzeptionellen Fragestellungen ist es nicht einfach, Menschen zu erreichen. Gleichzeitig sind gerade diese Verfahren die intensivsten. Als Planende lernen wir mit jedem Verfahren und schaffen Vertrauen in die Arbeit der Stadtverwaltung, was vor allem den Kolleginnen und Kollegen in der Unterhaltung bei ihrer alltäglichen Arbeit hilft.

Wesentlich für den Erfolg unserer Strategie ist, dass wir durch die orts- und stadteilbezogene Schwerpunktsetzung zeitnah Maßnahmen umsetzen konnten. Deshalb wurden auch die geplanten Auflösungen von sieben Plätzen akzeptiert, ebenso wie verschiedene Standardreduzierungen.

Zudem können wir durch die Schwerpunktsetzung wesentlich öffentlichkeitswirksamer agieren - Einweihungen, Spielplatzinitiativen, konkrete messbare Ergebnisse und jährlich neue Spielplatzkonzeptionen sorgen für stete Öffentlichkeit. Bewährt hat sich die Vernetzung mit den anderen Akteuren in der Stadt. Durch das gemeinsame Vorgehen mit Jugendgemeinderat, Jugendhäusern und den Kollegen vom Amt für Schule, Jugend und Sport sind wir breit aufgestellt, was die Durchsetzungskraft und Realisierbarkeit von Projekten erhöht hat. Das ist wichtig, denn unabhängig von allen konzeptionellen Ideen, von Initiativen und Spenden braucht es nach wie vor ausreichende Mittel im Haushalt. Dabei ist es gelungen, dass der Gemeinderat die Mittelansätze für die Unterhaltung und Investitionen deutlich erhöht hat.

Etabliert hat sich mittlerweile ein Bewusstsein, dass Spielen weitaus mehr ist als das Bewegen auf abgegrenzten Spielplätzen. Spielraumkonzepte sind Sozial- und Freiraumentwicklungsplanungen. So nehmen die Sicherheit von Straßen und Wegen oder die Qualität der Freiräume überhaupt großen Platz bei den Diskussionen ein und ermöglichen Folgeprojekte. Nicht zuletzt ist es gelungen, Kommunalpolitik für junge Menschen erlebbar zu machen. So war der Ratssaal im letzten Herbst so voll wie lange nicht, als 100 junge Menschen den Baubeschluss für die neue Skateranlage mitverfolgten und schließlich jubeln durften.