Stellenwert und Durchsetzungskraft von Stadtgrün im Alltag

Qualifizierung urbaner Freiräume - Ergebnisse einer Umfrage

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1 Gewichtung von konkreten Maßnahmen bei Umgestaltungen des öffentlichen Grüns. Abbildung: Doris Gstach

Kaum jemand dürfte heute noch ernsthaft die große Bedeutung öffentlich nutzbarer Frei- und Grünräume für die Lebensqualität in der Stadt in Zweifel ziehen. Was dafür zu tun wäre und wie, das haben aktuelle Handreichungen wie das Weißbuch Stadtgrün (vgl. BMUB 2017) anschaulich zusammengefasst. Mit Wertschätzung und Empfehlungen allein ist es aber nicht getan. Entscheidend ist letztlich, welchen Stellenwert und welche Durchsetzungskraft das Thema Stadtgrün im kommunalen Alltagshandeln hat.

Was genau passiert also in den Kommunen, welche Hemmnisse und Konflikte tauchen bei der Qualifizierung urbaner Freiräume in der kommunalen Praxis auf? Dazu wurde im November und Dezember 2021 eine deutschlandweite online-Umfrage in kommunalen Grünverwaltungen durchgeführt. Angeschrieben waren 221 Kommunen in vier Größenkategorien ab 20.000 Einwohner*innen. 60 Städte aus zwölf Bundesländern haben sich an der Umfrage beteiligt. Im Folgenden werden ausgewählte Ergebnisse aus der Umfrage vorgestellt und diskutiert.

Fokusthemen, Maßnahmen und zentrale Freiraumtypen bei der Qualifizierung öffentlicher Freiräume

Gefragt nach den thematischen Schwerpunkten bei Qualifizierungsmaßnahmen öffentlicher Freiräume (siehe Abb. 2) zeigen sich wenig überraschend die Themen Klimaanpassung und Biodiversität als Favoriten. Dies widerspiegelt aktuelle, auch politisch gewollte und in verschiedenen Strategiepapieren und Steuerungsinstrumenten verankerte Metathemen. Daneben führen immerhin 75 Prozent der Befragten die gestalterisch-ästhetische Aufwertung von Freiräumen als zentrale Qualifizierungsaufgabe an, ein Thema, das traditionsgemäß in der kommunalen Freiraumplanung eine große Rolle spielt.

Noch kaum in der kommunalen Praxis angekommen scheint hingegen das Leitbild der Umweltgerechtigkeit. Dies mag unter anderem der Tatsache geschuldet sein, dass der Begriff im deutschsprachigen Raum eine vergleichsweise kurze Geschichte hat und damit verbundene Inhalte und operationalisierbare Handlungsansätze vielfach noch nicht ausgearbeitet sind (vgl. Gstach et al. 2022). Sucht man nach guten Beispielen, kann auf das Land Berlin verwiesen werden, das mit der "Integrierten Berliner Umweltgerechtigkeitskonzeption", und dem Umweltgerechtigkeitsmonitoring im Berliner Umweltatlas in diesem Themenfeld eine Vorreiterrolle einnimmt.

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2 Thematische Fokusthemen bei der Qualifizierung urbaner Freiräume, Mehrfachnennungen waren möglich. Abbildung: Doris Gstach
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3 Fokus von Aufwertungsmaßnahmen nach Freiraumtypen, Mehrfachnennung waren möglich. Abbildung: Doris Gstach

Während korrespondierend mit den übergeordneten Themen auch bestimmte Maßnahmen (siehe Abb. 1) hoch im Kurs stehen, etwa die Verbesserung der Gestaltungsqualität, die Verbesserung der Ausstattung und die Extensivierung der Pflege zur Erhöhung der Biodiversität, steht der Stellenwert mancher Maßnahmen in einer gewissen Diskrepanz zur derzeitigen fachlichen Diskussion und zu aktuellen Bedürfnissen. Die besonders hohe Gewichtung der gestalterisch-ästhetischen Komponente - bei den Fokusthemen ebenso wie bei konkreten Maßnahmen - gegenüber anderen, gerade für die Alltagstauglichkeit und den Gebrauchswert von Freiräumen wichtigen Aspekten sollte jedenfalls etwas nachdenklich stimmen (vgl. dazu auch eine aktuelle Studie von Constanze Petrow 2022).

Von sehr untergeordneter Bedeutung, auch in den befragten Großstädten, ist ganz offensichtlich der Aspekt der kulturellen Vielfalt. Trotz der zunehmenden, auch kulturellen Diversifizierung der Gesellschaft scheint sich diese Entwicklung bislang wenig in den Freiraum-Qualifizierungsmaßnahmen niederzuschlagen. Das korrespondiert allerdings durchaus mit dem Stand fachspezifischer wissenschaftlicher Untersuchungen. Auch dort handelt es sich im deutschsprachigen Raum nach wie vor um ein Nischenthema, was angesichts der gesellschaftlichen Entwicklungen als Defizit mit entsprechendem Handlungsbedarf angesehen werden muss.

In Bezug auf die Freiraumtypen, die bei den Aufwertungsmaßnahmen im Vordergrund stehen (siehe Abb. 3), rangieren Spielplätze und Spielbereiche in Parkanlagen an erster Stelle (85 %). "Freiräume für den Freizeitsport" werden hingegen nur von rund 57 Prozent der Befragten genannt. Auf die von vielen Seiten kolportierte steigende Nachfrage nach Bewegungsangeboten im Freiraum wird bislang offensichtlich schwerpunktmäßig bei der Altersgruppe der Kinder angesetzt. Entsprechende Bedürfnisse von Jugendlichen und Erwachsenden in den verschiedenen Altersgruppen dürften in den kommenden Jahren noch einige Herausforderungen erzeugen.

Wenig im Fokus stehen bislang ungestaltete Freiräume und Brachen. Das ist erstaunlich. Gerade in wachsenden Städten (dazu zählen rund 72 % der befragten Städte) wären durch die Nutzbarmachung solcher Flächen dringlich nötige Verbesserungen in der Freiraumraumversorgung zu erzielen, insbesondere in dicht bebauten Gebieten und in Hinblick auf Aspekte der Umweltgerechtigkeit. Die Zurückhaltung, solche Flächen zu nutzen, mag unter anderem mit den limitierten Pflegebudgets der Kommunen zusammenhängen, auf die im Folgenden noch Bezug genommen wird. Gleichzeitig lässt sich hier aber auch eine gewisse Diskrepanz zur großen Bedeutung der gestalterischen Aufwertung von Bestandsflächen erkennen, die sowohl bei den Fokusthemen als auch bei den konkreten Maßnahmen zu den meistgenannten Aspekten gehört. Hier wäre zu fragen, inwieweit eine etwas weniger aufwendige, aber alltagstaugliche Gestaltung der einen oder anderen Bestandsfläche es nicht doch erlauben würde, eine weitere, bislang ungestaltete Fläche nutzbar zu machen. Je nach Lage wäre damit ein Beitrag zur Umweltgerechtigkeit geleistet.

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4 Zukauf von Flächen zur Verbesserung der öffentlichen Freiraumversorgung. Abbildung: Doris Gstach
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5 Entstehung öffentlich nutzbarer Freiräume durch Verträge zwischen Kommune und privaten Grundeigentümer*innen (u. a. städtebauliche Verträge). Abbildung: Doris Gstach

Neben der Nutzbarmachung bislang ungestalteter oder nicht zugänglicher Freiräume ist der Zukauf von Flächen eine weitere Möglichkeit, bestehende Versorgungslücken zu schließen (siehe Abb. 4). Die Befragten geben an, dass über die letzten Jahre Flächenzukäufe zumindest vereinzelt (37 %) oder mehrfach (17 %) stattgefunden haben. Blickt man auf die Städte mit 100.000 Einwohner*innen und mehr, führen 14 von 19 Städten zumindest vereinzelte Flächenzukäufe an.

Eine dritte Möglichkeit zur Verbesserung im Bestand ist die Kooperation zwischen öffentlicher Hand und privaten Grundstückseigentümer*innen. Auch dieser Ansatz wird in vielen bundesweiten und kommunalen Strategiepapieren hervorgehoben. Blickt man auf die Gesamtnennungen, dann spielen immerhin bei rund 40 Prozent der Befragten Verträge mit privaten Grundeigentümer*innen zur Schaffung von öffentlich nutzbaren Freiräume häufig (5 %) oder gelegentlich (35 %) einen Rolle (siehe Abb. 5). Ausgehend von diesem Ergebnis wäre es in weitergehenden Untersuchungen interessant zu erfahren, welche Freiraumangebote hier konkret vertraglich behandelt werden.

Finanzierung der Freiraumqualifizierung

Ein zentrales Thema ist wie in allen Ressorts die Finanzierung von Vorhaben und Maßnahmen. In den befragten Kommunen wird etwas mehr als die Hälfte der Gelder für Umgestaltungen und die Neuschaffung von Stadtgrün aus Haushaltsmitteln (ohne Eigenanteil für Förderungen) finanziert (54 %) und nur rund 44 Prozent aus Fördertöpfen (inklusive kommunaler Eigenanteile). Die Schlussfolgerung, dass viele Städte Fördergelder gar nicht benötigen, wäre aber sicher falsch. Die vielfach dokumentierten knappen Budgets für das städtische Grün legen vielmehr nahe, dass für bestimmte Maßnahmen passende Förderprogramme fehlen und/oder der damit verbundene Antrags- und Verwaltungsaufwand nicht geleistet werden können.

Spitzenreiter bei den genutzten Förderprogrammen (siehe Abb. 6) sind in den befragten Städten das Programm "Sozialer Zusammenhalt" (bis 2020 "Soziale Stadt") und "städtebaulichen Sanierungsmaßnahmen". Das Bund-Länder-Programm "Zukunft Stadtgrün", das 2017 explizit für die Verbesserung der grünen Infrastruktur in Städten ins Leben gerufen worden war, wird deutlich geringer gewichtet. Grund dürfte weniger mangelndes Interesse, sondern eher das gegenüber den anderen Programmen geringere Fördervolumen (z. B. "Soziale Stadt" 2017 und 2018 je 190 Mio. Euro, vgl. BBSR 2019a: 6; "Zukunft Stadtgrün" 2017-2019 jeweils 50 Mio. Euro, vgl. BBSR 2021: 7) und vor allem die kurze Existenz von nur drei Jahren gewesen sein.

Fördermittel sollen Anreize schaffen, damit Kommunen bestimmte Herausforderungen besser bewältigen können (Stichwort Klimawandel) oder motiviert werden, in eine bestimmte Richtung aktiv zu werden (etwa der Förderung der Biodiversität). Dieser Effekt wäre noch stärker für wichtige, bislang in der kommunalen Praxis aber noch untergeordnete Themen zu nutzen. Handlungsbedarf zeigt sich etwa bei der großräumigen Vernetzung von Freiräumen. Die Fördergebietskulissen der derzeit bestehenden städtebaulichen Förderprogramme sind i.d.R. zu klein für solche Maßnahmen. Diese Lücke war durch das Programm "Zukunft Stadtgrün" zumindest für drei Jahre geschlossen und mit 10 Prozent der Maßnahmen zum Thema Vernetzung entsprechend genutzt worden (vgl. BBSR 2021: 23). Kaum ins Gewicht fällt bislang auch das Programm "Anpassung urbaner Räume an den Klimawandel", das allerdings auch erst seit 2021 läuft.

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6 Nutzung von Förderprogrammen für Umsetzungsmaßnahmen (Umgestaltung/Neuschaffung). Abbildung: Doris Gstach
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7 Zentrale Themen bei Bürgerbeteiligung im Zuge von Aufwertungs- oder Neugestaltungsmaßnahmen. Abbildung: Doris Gstach

Auch partizipative Prozesse spielen eine zentrale Rolle bei der Qualifizierung urbaner Freiräume (siehe Abb. 7) und haben sich (bis zu einem gewissen Maß) in vielen Städten etabliert. Von kommunaler Seite geht es um passgenaue Lösungen für die jeweilige Quartiersbevölkerung ebenso wie um Akzeptanz von Maßnahmen. Dass neben der erwartbar großen Rolle von Beteiligungsprozessen bei Fragen nach konkreten Nutzungsangeboten auch die Kooperation zwischen Verwaltung und Bürgerschaft im laufenden Betrieb, zum Beispiel Pflege und Bespielung immerhin bei rund 60 Prozent der befragten Kommunen inzwischen Thema von Beteiligungsprozessen ist, ist durchaus bemerkenswert. Hier scheint, dass der Ruf der Zivilgesellschaft nach mehr Einflussnahme, nach "Ko-Produktion der Stadt" bereits Eingang in die kommunale Freiraumentwicklung gefunden hat und viele Städte bereit sind, ihre Rolle in der Freiraumversorgung in diese Richtung zu verändern.

Um die vielen verschiedenen Handlungsansätze und Einzelmaßnahmen zu einem stimmigen und langfristig orientierten Ganzen zusammenzuführen, darf neben dem operativen Geschäft die strategische Planungsebene nicht aus den Augen verloren werden. Das ist nicht nur für die mittel- und langfristige Steuerung innerhalb des eigenen Ressorts wichtig, sondern insbesondere für die Abstimmung und Kommunikation von Grünbelangen mit anderen Akteuren. Eine internationale Studie kommt zu dem Schluss, dass stadtweite Entwicklungsstrategien zum Stadtgrün auch zu einer gerechteren Freiraumversorgung führen (vgl. BCNUEJ 2018). Die hier diskutierte Umfrage zeigt, dass erwartungsgemäß die meisten befragten Großstädte über solche Konzepte verfügen, erfreulicherweise aber auch immerhin rund ein Viertel der beteiligten Städte in der Kategorie von 20.000 bis unter 50.000 Einwohner*innen. Für Städte, die ein strategisches Freiraumentwicklungskonzept auf den Weg bringen möchten, findet sich eine informative Argumentationshilfe zum Mehrwert solcher Konzepte etwa in der BBSR Studie zu urbanen Freiräumen (vgl. BBSR 2019b: 25).

Hürden bei der Umsetzung von Maßnahmen zur Qualifizierung und Neuschaffung von Stadtgrün

Viele Empfehlungen zur Freiraumqualifizierung in übergeordneten Strategiepapieren stoßen auf eine nüchterne Realität mit vielfältigen Hürden bei deren Umsetzung (siehe Abb. 8). Ein zentraler Punkt ist die laufende Pflege der Freiräume und dafür notwendige finanzielle ebenso wie personelle Ressourcen. Die Erweiterung des kommunalen Freiraumbestandes im Sinne gestalteter Freiräume wird gerade deshalb, und nicht zwingend nur mangels verfügbarer Flächen vielfach kritisch gesehen. Das wird auch in der Umfrage deutlich. Fehlende Haushaltsmittel zur laufenden Pflege und Instandhaltung rangieren mit 70 Prozent an der Spitze der genannten Hürden bei der Qualifizierung oder Neuschaffung von Stadtgrün. In einem O-Ton im Rahmen der Befragung wird dies mit dem Hinweis "Kein Bau von neuen Anlagen ohne Sicherung einer qualifizierten Pflege!" noch einmal unterstrichen. Das Problem ist bekannt. Hier helfen auch Fördermittel bislang nicht. Zur finanziellen Unterstützung der Pflegekosten wird von Kommunen vorgeschlagen, zumindest die Entwicklungspflege als sogenannte "Zukunftskosten" förderfähig zu machen (vgl. BBSR 2021: 32), eine Forderung, die allerdings erst noch an geeigneter Stelle Umsetzung finden müsste. Eine Extensivierung von Pflegemaßnahmen stellt jedenfalls angesichts steigender Nutzungsfrequenzen in den meisten bereits vorhandenen Freiräumen keine Option dar. Mit der Pflege einher geht auch der Bedarf an qualifiziertem Personal. Mit rund 43 Prozent der Nennungen bestehen für die Kommunen auch hier offensichtlich deutliche Engpässe. Dies wird in den kommenden Jahren noch stärker zu Buche schlagen, da mit den zunehmenden Aufgaben für das öffentliche Grün auch die Anforderungen an eine qualifizierte und differenzierte Pflege steigen.

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8 Zentrale Hürden bei der Qualifizierung beziehungsweise Neuschaffung von Stadtgrün. Abbildung: Doris Gstach
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9 Häufigste Zielkonflikte bei der Neuschaffung von Stadtgrün. Abbildung: Doris Gstach

Sieht man vom limitierenden Faktor Pflegebudget ab, liegt eine zentrale Hürde bei der Neuschaffung von Freiräumen aber auch weiterhin in der Verfügbarkeit von Grund und Boden. Dies deckt sich mit Erkenntnissen aus diversen anderen Studien (siehe z. B. BBSR 2019b: 33). Flächenpools oder zumindest entsprechende Datenbanken, die geeignete Flächen erfassen, werden hier als wichtiger Handlungsansatz gesehen, um für die wachsenden Aufgaben des Stadtgrüns in Zukunft überhaupt noch Steuerungsspielraum zu haben.

Neben den generellen Hürden bei der Qualifizierung von Stadtgrün wurde auch nach Zielkonflikten bei der Neuschaffung von urbanen Freiräumen gefragt (siehe Abb. 9). Der ruhende Verkehr zeigt sich hier als gewichtigster Konflikt (36 %). Weitere große Zielkonflikte sind Flächennutzungen für soziale Infrastruktur und Wohnungsbau. Nicht ganz unbedeutend ist aber nach wie vor auch die Veräußerung von kommunalen Grundstücken. In vielen Kommunen reift die Erkenntnis, dass ein Verkauf stadteigener Flächen auf lange Sicht die Handlungsfähigkeit der Kommune mehr einschränkt als diese durch die Geldeinnahmen erweitert. Trotzdem zeigt sich die Veräußerung kommunaler Liegenschaften weiterhin bei rund einem Viertel der beteiligten Städte als ein zentraler Zielkonflikt bei der Neuschaffung von Freiräumen. Dies korrespondiert in gewissem Sinne mit dem Ergebnis, dass rund ein Viertel der Befragten mangelnden politischen Willen als eine zentrale Hürde bei der Qualifizierung von Stadtgrün wahrnimmt. So sehr das Thema Stadtgrün in seiner Bedeutung breite Anerkennung findet, so sehr scheint sich die Politik weiterhin nicht immer in ausreichendem Maße dafür zu entscheiden.

Fazit

Sicher kann eine Umfrage in diesem Umfang nur ein grobes Stimmungsbild der aktuellen Lage geben. Es lassen sich aber gewisse Tendenzen erkennen. Der Blick in die kommunale Praxis der Freiraumentwicklung zeigt jedenfalls, dass die Themen, die von bundespolitischer Seite im Fokus stehen oder die im wissenschaftlichen Kontext derzeit intensiv diskutiert werden, nicht immer mit dem lokalen Handeln korrespondieren. Auf allen Ebenen gilt es daher immer wieder kritisch zu reflektieren, inwieweit formulierte Ziele den aktuellen Herausforderungen eigentlich (noch) entsprechen und ob daraus abgeleitete Maßnahmen auch greifen. Inwieweit das passiert, kann nur beurteilt werden, wenn genauer hingeschaut wird. Der kommunale Alltag sollte dafür in jedem Fall der Referenzrahmen bleiben.

Dank

Ein herzliches Dankeschön an alle Kolleg*innen in den Kommunalverwaltungen, die sich an der Umfrage beteiligt haben und an Hannah Holthaus, die als wissenschaftliche Assistentin im Fachgebiet Freiraumplanung-Landschaftsplanung an der FH Erfurt die Vor- und Nachbereitung der Umfrage mitbearbeitet hat!

Literatur und Quellen

BBSR - Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (Hg.) 2019a: Begleitforschung der Städtebauförderung. Bundestransferstelle Soziale Stadt. Statusbericht 2017/2018. www.staedtebaufoerderung.info/SharedDocs/downloads/DE/ProgrammeVor2020/SozialeStadt/2019_10_29_Statusbericht_Soziale_Stadt_2018.pdf (zuletzt geprüft am 01.03.2022).

BBSR - Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (Hg.) 2019b: Urbane Freiräume. Qualifizierung, Rückgewinnung und Sicherung urbaner Frei- und Grünräume: Handlungsempfehlungen für die kommunale Praxis.

BBSR - Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (Hg.) 2021: Drei Jahre Zukunft Stadtgrün. Zweiter Statusbericht zum Städtebauförderungsprogramm.

BCNUEJ - Barcelona Lab for Urban Environmental Justice and Sustainability 2018: Green Trajectories. Municipal policy trends and strategies for greening in Europe, Canada and United States (1990-2016). www.bcnuej.org/wp-content/uploads/2018/06/Green-Trajectories.pdf (zuletzt geprüft am 01.03.2022).

BMUB - Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit (Hg.) 2017: Weißbuch Stadtgrün. www.bmi.bund.de/SharedDocs/downloads/DE/publikationen/themen/bauen/wohnen/weissbuch-stadtgruen.pdf (zuletzt geprüft am 01.03.2022).

Gstach, Doris; Grimm-Pretner, Dagmar; Weichselbaumer, Roswitha (erscheint im Juni 2022): What's fair? Auf dem Weg zur Grünraumgerechtigkeit. In: zoll+ Landschaft und Freiraum, Band 40, Juni 2022.

Petrow, Constanze A. 2022: Social Scale. Entwerfen zwischen Konzept und Detail. In. Stadt und Grün 2/2022, S. 23-28.

Prof. Dr.-Ing. Doris Gstach
Autorin

FH Erfurt, Fachgebiet Freiraumplanung und Landschaftsplanung

Fachhochschule Erfurt

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