Zur Chance, Landschafts- und Freiraumplanung zusammenzubringen
Grüne Infrastruktur – Ein alter Hut mit neuen Federn?
von: Dipl.-Ing. Rieke HansenGrüne Infrastruktur nahm in den 1990er-Jahren in den USA als ein Planungskonzept gegen den "urban sprawl" seine Anfänge. Der Begriff stand für eine Aufwertung von Grün- und Freiflächen in der Stadtentwicklung. Anstelle von Restgrün, das die Stadtplanung übrig lässt, sollten Freiraumnetze aus Kernflächen und Korridoren frühzeitig identifiziert und gesichert werden¹ - strategische (Landschafts)Planung, die in Form von Freiraumsystemen oder Biotopverbünden in vielen Ländern eine Entsprechung findet. In jüngerer Zeit fokussiert sich, angetrieben durch den Clean Water Act, in den USA grüner Infrastruktur auf das dezentrale Management von Regenwasser.
Grüne Infrastruktur wurde in Europa um die Jahrtausendwende zunächst in der britischen Planung als Chance wahrgenommen, die starre Figur der Green Belts zu überwinden. Zum einen waren die Grüngürtel vielfach von der Stadtentwicklung "übersprungen" worden und zum anderen wurde kritisiert, dass sie Freiflächen lediglich konservieren, statt sie aktiv zu entwickeln². Es entstanden in verschiedenen Regionen grüne Infrastruktur-Planungen, die ökologische und soziale Ziele verfolgen, Grünstrukturen häufig aber auch als Wirtschaftsfaktor begreifen. Diese breite Ausrichtung auf soziale und ökonomische Ziele der Stadt- beziehungsweise Regionalentwicklung erklärt sich durch den fehlenden gesetzlichen Auftrag für die Landschaftsplanung in Großbritannien. Vor dem Hintergrund der länderspezifischen Auslegungen haben sich auf Ebene der EU im letzten Jahrzehnt zunächst Arbeitskreise und dann Politiken zur grünen Infrastruktur formiert. Trotz der Erfolge in der Sicherung naturschutzfachlich besonders wertvoller Landschaftsräume durch Natura 2000 ließ sich der Verlust der biologischen Vielfalt bisher nicht aufhalten. Zudem hat die rigide Umsetzung von Natura 2000 der Akzeptanz des Naturschutzes geschadet. Daher wurden Konzepte gesucht, die den Menschen stärker mitnehmen. Die "EU-Strategie zur grünen Infrastruktur" von 2013 definiert grüne Infrastruktur als ein Netz aus wertvollen Landschaftsräumen, das nicht nur die biologische Vielfalt schützt, sondern den Menschen vielfältige (Natur)Leistungen bereitstellt und zu einer "grünen Ökonomie" beiträgt³.
SUG-Stellenmarkt
In Deutschland wurde 2017 das "Bundeskonzept Grüne Infrastruktur" (BKGI) vom Bundesamt für Naturschutz (BfN) eingeführt. Das BKGI bündelt für das Bundesgebiet Fachkonzepte und Leitbilder des Naturschutzes und der Landschaftsplanung. Es bündelt Grundlagen für Planungsprozesse des Bundes wie den Ausbau des Strom- und Verkehrsnetzes und zeigt das bundesweite Rückgrat der grünen Infrastruktur aus Schutzgebieten, Flussauen oder urbanen Grünkorridoren auf4. Auch das Weißbuch "Grün in der Stadt" (2017) greift den Begriff der urbanen grünen Infrastruktur auf. In der Städtebauförderung gibt es mit "Zukunft Stadtgrün" ein eigenes Programm für urbane grüne Infrastruktur, mit dem im Jahr 2017 insgesamt 129 Kommunen finanziell unterstützt wurden5. Neben diesen bundespolitischen Initiativen hat sich in der deutschen Fachöffentlichkeit ein Diskurs entsponnen, inwiefern grüne Infrastruktur angesichts einer etablierten Landschafts- und Freiraumplanung Innovationspotenzial entfalten kann. Auch wenn viele Aspekte, wie die Schaffung von vernetzten Grünstrukturen oder das dezentrale Regenwassermanagement, kaum Neuigkeitswert haben, wird grüne Infrastruktur in der Kombination durchaus als ein "neuer Hut" gesehen6, 7. Das Innovationspotenzial wird vor allem gekennzeichnet durch:
- die begriffliche Aufwertung von "Grün" hin zu einer essentiellen Infrastruktur, die ebenso wichtig ist wie die soziale und technische Infrastruktur,
- die ganzheitliche Sicht auf Natur und Landschaft, die ökologische, sozio-kulturelle und ökonomische Aspekte integriert,
- den Fokus auf Kooperation - zwischen Fachplanungen aber auch mit nicht-staatlichen Akteuren.
Die Argumente "Aufwertung" und "Kooperation" beziehen sich insbesondere auf das Kräfteverhältnis zwischen den "grünen" Akteuren und anderen Fachplanungen, insbesondere in Hinblick auf die Stadtplanung wie auch auf die Ressorts Verkehr und Wasser. Darüber hinaus geht es um den politischen Stellenwert von Stadtgrün und eine stärkere Einbindung von Zivilgesellschaft und Unternehmen in die Grünplanung und -unterhaltung.
Die Ganzheitlichkeit betrifft auch das Binnenverhältnis der grünen Professionen aus den Bereichen Landschaftsplanung und Naturschutz einerseits und Freiraumplanung und Grünflächenmanagement andererseits. Auch wenn es immer wieder Bemühungen gibt, auf der einen Seite die "Zielgruppe Mensch" im Naturschutz besser mitzunehmen und auf der anderen ökologisch orientierte Freiraumgestaltung zu etablieren, so bleibt der Graben sowohl tief als breit8, 9. Grüne Infrastruktur, so die Hoffnung, könnte eine Brücke sein, auf der sich Landschafts- und Freiraumplanung stärker als bisher annähern und Ziele gemeinsam verfolgen.
Konzeptioneller Brückenbau
Um die Frage, welchen Mehrwert das grüne Infrastruktur-Konzept sowohl für die Landschafts- als auch die Freiraumplanung haben könnte, ging es in dem vom BfN geförderten Forschungsprojekt "Grüne Infrastruktur im urbanen Raum: Grundlagen, Planung und Umsetzung in der integrierten Stadtentwicklung". Die Bearbeitung erfolgte durch den Lehrstuhl für Strategie und Management der Landschaftsentwicklung der TU München, das Institut für Ökologie (Fachgebiet Ökosystemforschung/Pflanzenökologie) der TU Berlin und bgmr Landschaftsarchitekten GmbH. Im Rahmen des Projekts fanden, neben der Auswertung des Wissensstands und guter Praxis-Beispiele, zwei Fachgespräche und ein Workshop statt, in denen grüne Infrastruktur aus verschiedenen Sichtweisen diskutiert wurde. Neben dem Bearbeitungsteam und den Fachbetreuerinnen aus BfN und dem damaligen Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit haben 44 Expertinnen und Experten ein Konzept für urbane grüne Infrastruktur mitentwickelt. Die beteiligten Disziplinen umfassten Landschaftsarchitektur, Landschaftsplanung und Naturschutz, Raum- und Stadtplanung bis hin zu Sportwissenschaft und Forstwirtschaft. Insgesamt waren 40 verschiedene Organisationen vertreten, darunter 23 Städte, fünf wissenschaftliche Einrichtungen und acht Fachverbände. Eine Broschüre stellt das Konzept mit vielen Anwendungsbeispielen vor10.
Ein Forschungsbericht stellt die Ergebnisse ausführlich dar¹¹.
In Fachgesprächen und Workshop wurde betont, dass urbane grüne Infrastruktur für strategische und integrierte Planung, Sicherung, Entwicklung und Management von städtischen Grün- und Freiflächen steht. Sie soll zur Lösung von gesellschaftlichen Herausforderungen beitragen und die vielfältigen Ziele einer sozial, ökologisch und ökonomisch nachhaltigen Stadtentwicklung unterstützen.
Es wurde durchaus kontrovers diskutiert, welche Bestandteile des Stadtgrüns als Teil der grünen Infrastruktur betrachtet werden können: Soll alles Grün als Infrastruktur aufgewertet werden oder müssen die Elemente eine besondere Qualität aufweisen? In der gemeinsamen Definition wurde festgelegt, dass grüne Infrastruktur grundsätzlich alle Arten von Grün- und Freiflächen sowie Wasserflächen, aber auch Einzelelemente wie Bäume sowie baulich geprägte Flächen umfassen kann. Voraussetzung ist, dass die Elemente bereits soziale, ökologische und gestalterische Qualitäten aufweisen oder unter Berücksichtigung der folgenden Prinzipien entwickelt werden:
- Qualitäten verbessern,
- Vernetzte Grünsysteme schaffen,
- Mehrfachnutzung und Funktionsvielfalt fördern,
- Grüne und graue Infrastrukturen zusammen entwickeln,
- Kooperationen und Allianzen anregen.
Im Ergebnis soll ein Verbund aus Grünstrukturen und -elementen entstehen, der auf unterschiedlichen Maßstabsebenen geplant wird, von der Stadtregion über Gesamtstadt, Stadtteil und Quartier bis zur Einzelfläche. Neben Freiflächen wie Parks oder Schutzgebieten sowie grünen und blauen Korridoren kann grüne Infrastruktur auch aus Elementen bestehen, die grüne und graue Systeme verbinden, wie Dachbegrünungen oder Verdunstungs- und Versickerungsflächen zur Klimaanpassung.
Für grüne Infrastruktur sollen die Instrumente verschiedener Fachplanungen gezielt eingesetzt und die vielfältigen Akteure aus Politik, Verwaltung, Unternehmen, Verbänden und Bevölkerung aktiv eingebunden werden. Ressort- sowie institutionsübergreifende Kooperation und Zusammenarbeit sind daher ein Schlüsselmerkmal. Das Konzept mit seinen Bausteinen ist bewusst kein starres System sondern will Städte inspirieren, mit unterschiedlichen Akteuren Kräfte und Ressourcen zu bündeln und so Landschafts- und Freiraumplanung besser aufstellen. Insgesamt waren die Zeiten vermutlich selten besser, um in Politik und Gesellschaft Aufmerksamkeit für Belange der Landschafts- und Freiraumplanung zu bekommen. Allerdings müssen dafür der Wert von Stadtgrün überzeugend kommuniziert und komplexe Fachinhalte in griffige Botschaften übersetzt werden. Grüne Infrastruktur bedarf somit auch einer guten Kommunikationsstrategie.
Vom Konzept zum Masterplan?
Im Forschungsprojekt wurde auch diskutiert, ob eine punktuelle Integration in das vorhandene Instrumentarium der Landschafts- und Freiraumplanung ausreichen kann, oder ob es eigenständige Grüne Infrastruktur-Pläne geben müsste. Viele Teilaspekte lassen sich in Landschaftspläne integrieren. Auch Freiraumkonzepte eignen sich, um langfristige Perspektiven für grüne Infrastruktur aufzuzeigen. Idealerweise ergänzen sich formelle und informelle Planwerke. Letztere können flexibler und "mutiger" aufgestellt werden, während die formellen Instrumente die Grundstruktur der grünen Infrastruktur rechtlich absichern. Auch Fachstudien und -pläne zu Freiraumversorgung, Biotopverbund oder Stadtklima werden nach wie vor gebraucht. Insgesamt müssten aber Synergien und Anschlussfähigkeit zwischen den verschiedenen Planwerken verbessert werden.
Ein eigenständiger "Masterplan Grüne Infrastruktur" könnte die relevanten Fachplanungen einer Stadt bündeln, Themen aktualisieren und neue gestalterische, soziale und ökologische Inhalte einbringen. Insofern könnte die Umsetzung in einer Doppelstrategie erfolgen: Elemente des grüne Infrastruktur-Konzepts werden in neu aufzustellende Fachplanungen integriert und bei Projekten berücksichtigt, ein Masterplan Grüne Infrastruktur dient als fachübergreifende und gemeinsam getragene Vision mit ambitionierten Zielen.
Geistige Streckübungen in alle Richtungen
Dem integrativen Ansatz der grünen Infrastruktur steht eine auf Ressortdenken und Verantwortungstrennung basierende Verwaltungspraxis gegenüber, so dass viele Konstellationen der Zusammenarbeit zunächst als Spagat anmuten mögen. Neben den Hemmnissen berichteten die an dem Forschungsprojekt beteiligten Städte aber auch von Erfolgsfaktoren (s. Bild). Viele Städte haben bereits etablierte Partnerschaften für integrative Freiraumentwicklung. Auf der Objektebene können solche Streckübungen im Kleinen erfolgreich getestet werden. Die Kommunen zeigten auch, dass eine fruchtbare Zusammenarbeit im Großen bei strategischen Planungen gelingen kann.
Die Möglichkeit, Belange frühzeitig in Stadtentwicklungsplanungen einzubringen, ist dabei ein entscheidender Faktor. Das Landschaftsprogramm aus Bremen beispielweise sucht engen Schulterschluss mit der Stadtentwicklung und weist mit der "Grünschraffur" zukünftige Bauflächen aus, deren Grünqualitäten soweit wie möglich erhalten oder deren Beitrag zu Biotopvernetzung, Lokalklima, Erholung und Klimaschutz sogar verbessert werden soll. Städte wie Münster und Saarbrücken arbeiten mit dem kommunalen Klimaschutz und der Wasserwirtschaft zusammen, entwickeln Anpassungsmaßnamen für den Klimawandel und zeigen so auf, welche Bedeutung Grünflächen für die Resilienz von Städten haben.
Disziplinäre Gräben bleiben vermutlich auch bei intensiver Zusammenarbeit bestehen. Um sie zu verkleinern, braucht es Offenheit und Willen, Kompromisse einzugehen, statt Claims abzustecken. Letztendlich muss beides zusammen kommen: Die Akteure der Landschafts- und Freiraumplanung müssen bereit sein, sich aufeinander und auf andere Akteure zuzubewegen. Der institutionelle Rahmen muss stabile Brücken bereithalten für die langfristige gemeinsame Entwicklung von grüner Infrastruktur, zum Beispiel in Form von Aktionsplänen mit eigenem Haushaltstitel, Strukturen, die die Kooperation zwischen Fachämtern fördern oder Richtwerten für die Freiraumversorgung.
Hehre Ansprüche
Das hier vorgestellte Konzept ist ein Idealbild mit hohen Anforderungen an die Landschafts- und Freiraumplanung. Für kommunale Fachämter mit knappen Ressourcen, teils aber auch fehlenden Befugnissen für eigenständige strategische Planwerke mag das nahezu utopisch anmuten. Auch wenn die am Forschungsprojekt beteiligten Kommunen zeigen, dass vielfältige Handlungsspielräume für grüne Infrastruktur erschlossen werden können, müssen insgesamt die Rahmenbedingungen auf politischer Ebene verbessert werden. Die kommunalen Landschaftsplanung muss gestärkt und inhaltliche weiterentwickelt werden, zum Beispiel durch bessere Berücksichtigung des Innenbereichs, höhere Aussageschärfe der Ziele und Maßnahmen, Modularisierung sowie eine bessere Integration in Flächennutzungspläne und Stadtentwicklungskonzepte. Auch die informellen Instrumente wie Freiraumkonzepte oder Strategien zur biologischen Vielfalt sollten als Beiträge zur integrierten Stadtentwicklung weiter gefördert werden. Der Grünordnungsplan sollte mit konzeptionellen Bestandteilen zur Freiraumqualität weiter entwickelt und die Aufstellung bei Bebauungsplänen vorausgesetzt werden. Ob grüne Infrastruktur hilft, die gefühlte Distanz zwischen Landschafts- und Freiraumplanung zu verringern und die Belange des Stadtgrüns in der Innentwicklung zu stärken, wird sich mit der Zeit zeigen. Dass fünf unterschiedliche Fachverbände und -vereine, nämlich der Bundesverband Beruflicher Naturschutz e. V. (BBN), der Bund Deutscher Landschaftsarchitekten e. V. (bdla), der Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland e. V. (BUND), die Deutsche Gartenamtsleiterkonferenz (GALK e. V.) und Kommunen für biologische Vielfalt e.V., das entstandene Konzept für urbane grüne Infrastruktur mittragen, ist ein erstes positives Signal.
Literatur
1 Benedict, M.A.; McMahon, E. (2006): Green infrastructure. Linking landscapes and communities. Washington, DC: Island Press
2 Thomas, K.; Littlewood, S. (2010): From Green Belts to Green Infrastructure? The Evolution of a New Concept in the Emerging Soft Governance of Spatial Strategies. Planning Practice and Research 25: 203 - 222.
3 KOM (2013): EU Strategie zur Grünen Infrastruktur (GI) - Aufwertung des europäischen Naturkapitals (KOM/2013/0249 endgültig). Brüssel. eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/
4 BfN (Hrsg., 2017): Bundeskonzept Grüne Infrastruktur. Grundlagen des Naturschutzes zu Planungen des Bundes. Bonn.
5 Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat (o. J.) Programmumsetzung in den Kommunen. www.staedtebaufoerderung.info/StBauF/DE/Programm/ZukunftStadtgruen/Praxis/praxis_node.html
6 bdla (2014). Grüne Infrastruktur - Ein Zukunftsthema der Landschaftsarchitektur. Pressemitteilung vom 18.07.2014.
7 Baumgarten, H.; Heldmann, S.; Kohte, M. (2016): Positionspapier der Deutschen Gartenamtsleiterkonferenz. Stadt + Grün 06/2016.
8 Prominski, M.; Maaß, M.; Funke, L. (2014): Urbane Natur gestalten. Entwurfsperspektiven zur Verknüpfung von Naturschutz und Freiraumnutzung. Birkhäuser Verlag, Basel.
9 Handel, S. (2015): Marriage Therapy for Ecologists and Landscape Architects. www.thenatureofcities.com/2015/02/22/marriage-therapy-for-ecologists-and-landscape-architects/
10 Hansen, R.; Rolf, W.; Pauleit, S.; Born, D.; Barzt, R.; Kowarik, I.; Lindschulte, K.; Becker, C.W.; Schröder, A. (Hrsg. BfN, 2017): Urbane grüne Infrastruktur - Grundlage für attraktive und zukunftsfähige Städte. Hinweise für die kommunale Praxis, Bonn.
11 Hansen, R.; Born, D.; Lindschulte, K.; Rolf, W.; Bartz, R.; Schröder, A.; Becker, C.W.; Kowarik, I.; Pauleit, S. (2018): Grüne Infrastruktur im urbanen Raum: Grundlagen, Planung und Umsetzung in der integrierten Stadtentwicklung. Bonn-Bad Godesberg: BfN Skripten 503.